Podle výsledku konference hlav států a předsedů vlád EU konané ve dnech 21. a 22. června 2007 v Bruselu by mohl vzniknout dojem, že proces sjednocování Evropy je snad znovu nebrzděně – jako obvykle – uveden v pohyb a že tím jsou urovnána odjakživa přítomná latentní ohniska sporů. Toto zdání by však mohlo klamat a v případě úspěchu upravených reformních smluv by v sobě mohlo skrývat zárodky procesu eroze.Na tomto místě budou vybrána jen dvě stěžejní témata. Nejprve se budeme věnovat jistým opomenutím v průběhu státotvorného procesu v Evropě, jejichž účinky přetrvávají až do současnosti a která čekají, až budou náležitě napravena. Jde o to, aby byly načrtnuty jednotlivé linie dosavadního vývoje tohoto procesu, protože bez jejich pochopení nemůže být současnost, a už vůbec ne budoucnost Evropy vhodně a účinně odlita v „ústavu“ (III.). V závěrečné části (IV.) upozorním nezávisle na závěrech konference a omezen na tyto tematické okruhy na možná řešení.

II.Opomenutí

Státotvorný proces v Evropě trpí nedostatky od té doby, co původní šestičlenné společenství přikročilo k rozšiřování EHS nejen jako společenství hospodářského, nýbrž změnilo jeho rozvoj ve stále obsáhlejší politický proces sbližování evropských států. Tomu razilo cestu heslo „nezvratný dynamický proces“ a také „evropská finalita“. Ovšem první a základní zanedbání souvisí už s tím, že se na nadstátní úrovni zahájí takto dalekosáhlý projekt. Heslo se ukáže být nevhodným při uklidňování a ubezpečování o materiálním obsahu a právní legitimaci procesu, protože mu není schopno dát vůbec žádné kontury. Je chybou, když se postup tímto způsobem nejen hrozí vymknout kontrole odpovědných politiků, nýbrž je schopen poskytnout jen málo srozumitelného a uchopitelného i lidem uvnitř prostoru Společenství. Proto je nezbytné zvážit, že za takové výchozí situace se tento proces lidem možná jeví jako hrozba a ne jako to, co jim musí zajistit stát a jeho právní řád: moc zprostředkovanou obecně akceptovaným právním řádem, která zakládá a zajišťuje klid a mír a zároveň integruje.

Pro toto existují rozličné předpoklady, z nichž vzhledem k evropskému státotvornému procesu není naplněn snad žádný. Předně by bylo potřeba ujistit se o základních hodnotách, které spojují všechny státy zúčastněné na Společenství.1) To by navíc mělo umožnit přesvědčivě určit a vyložit zamýšlený konečný stav naplánovaného Společenství a do té doby absolvované mezistupně a tím je přiblížit lidem.2) Tyto dvě rámcové podmínky takového rozsáhlého – pro zabránění sporům zvláště vítaného – projektu by se již samy o sobě znamenitě hodily k tomu, aby ozřejmily pojem „nezvratného dynamického procesu“ a učinily ho srozumitelným a přístupným lidem. Ještě na to ale není příliš pozdě. I po rozšíření z 1. května 2004 ponechává žádost Turecka, ale i dalších zemí v jihovýchodní a východní Evropě o přistoupení nejen smysluplným, nýbrž žádoucím definovat konečný stav, o nějž Společenství usiluje, a možné další mezistupně, které se před ním v delším časovém období nacházejí.

Návrh Smlouvy o Ústavě pro Evropu by tomu mohl být překážkou do takové míry, do jaké by tomu mohl být prospěšný. Procesy rozšiřování a prohlubování nelze při rozvoji Společenství uvést v náležitý soulad. Odstupňované rozšiřování je nevyhnutelné.3) Nově přijímané státy se musí v přiměřeném čase rozvinout po politické, společenské a hospodářské stránce tak, aby uvnitř Společenství nevznikly žádné rozdíly ohrožující soudržnost, podobné globální bipolaritě sever-jih, a aby nebyly uvedeny do chodu ničivé odstředivé síly. Je třeba vzít v úvahu současnou situaci v některých ze zemí, o nichž je řeč, v tom smyslu, že stále ještě nejsou státně zcela konsolidovány, a proto rozpory, které se na tom zakládají, zatěžují proces integrace. Zanedbání týkající se státotvorného procesu v Evropě se nezřídka objevují i u příslušných institucí států a Společenství. Neubránil se jim ani sám Spolkový ústavní soud. To ukazují mnohá jeho rozhodnutí4), z nichž však bude v této souvislosti pojednáno jen o některých.

II.1. Spolkový ústavní soud

a) Na počátku opomenutí, jež se týkají evropského rozvoje, stojí na straně Spolkového ústavního soudu rozhodnutí ze dne 18. října 1967.5) V tomto řízení německé obchodní společnosti napadly bezprostředně ústavní stížností nařízení Rady a Komise Evropského hospodářského společenství (EHS). Spolkový ústavní soud to považoval za nepřípustné, protože nařízení Rady a Komise EHS nejsou akty německé veřejné moci. To je však v této souvislosti na daném rozhodnutí to méně pozoruhodné. Hodny zřetele jsou spíše jednotlivé myšlenkové pochody vedoucí k jeho odůvodnění. Nejdříve – což je mimořádně chvályhodné – Spolkový ústavní soud konstatuje, že Smlouva o EHS tvoří do určité míry ústavu Společenství. Společenství musí být chápáno jako nová veřejná moc, která je vůči státní moci jednotlivých členských států samostatná a nezávislá. Její akty proto nevyžadují potvrzení („ratifikaci“) členskými státy a ani jimi nemohou být zrušeny.6) Ovšem proti argumentačnímu kroku, který navazuje, již musí být vysloveny určité výhrady. Vztahuje se ke kvalitě a významu právních předpisů vydávaných orgány Společenství v mezích kompetencí svěřených jim smlouvou, tedy k „sekundárnímu právu Společenství“ stojícímu v hierarchii práva Společenství pod úrovní smluv (tj. pod ústavní úrovní). Spolkový ústavní soud je považuje za svébytný právní řád, jehož normy se neřadí ani do mezinárodního práva veřejného, ani do vnitrostátního práva členských států. Právo Společenství a vnitrostátní právo členských států tvoří „dva samostatné, odlišné právní řády“, přičemž právo vytvořené Smlouvou o EHS vyvěrá z „autonomního pramene práva.“ 7)

V tomto ohledu jsou směšovány dvě otázky, které nejsou vzájemně závislé. Otázka, na základě čeho a s jakou legitimací je vytvářeno evropské právo, je nezávislá na tom, jak působí evropské právo poté, co nabude účinnosti. Je pravdou, že základy legitimity evropského práva se nacházejí v tehdejší Smlouvě o EHS a následujících smlouvách; to přirozeně vyplývá z postavení smluvních států jako „pánů“ ve vztahu ke smlouvám.8) S tvorbou evropského práva se však pojí další otázka – jaká kvalita nebo jaká právní síla mu přísluší. V této souvislosti můžeme za daného stavu smluv rozlišovat mezi nařízením a směrnicí. Zatímco nařízení jsou přímo použitelná ve všech smluvních státech, to samé rozhodně neplatí o směrnicích. Ty zásadně vyžadují transformaci do národního práva každého smluvního státu.

Z důvodu přímé použitelnosti nařízení Rady a Komise někdejšího EHS nezbývá ve smluvních státech v rozsahu působnosti těchto nařízení žádné místo pro národní právo. Předmět úpravy evropského nařízení vylučuje možnosti regulace národním zákonodárcem. Tyto souvislosti znamenají, že z hlediska materiálního účinku sekundární právo Společenství a vnitrostátní právo členských států rozhodně nepředstavují dva samostatné, odlišné právní řády. Právo obsažené v nařízeních spíše tvoří s vnitrostátním právem jednotu, protože v opačném případě by vznikla mezera v právním řádu. Ať už evropské nařízení potlačuje stávající národní právo, nebo brání jeho tvorbě, přenesení úpravy z národní úrovně na evropskou, které zmocňuje Radu a Komisi k vydání nařízení, vytváří mezeru v národním právním řádu, jež je následně vyplněna činností uvedených orgánů na evropské úrovni ve formě nařízení.

V souladu s tím jsou národní soudy a úřady – v Německu na základě principu právního státu v čl. 20 odst. 3 Základního zákona – povinny dbát a provádět nařízení Rady a Komise stejně, jako kdyby se jednalo o národní právo. Z hlediska materiálního obsahu tedy není mezi evropským právem obsaženým v nařízeních a národním právem žádný rozdíl. Obě tvoří jednotu.

Vzhledem k tomu měl Spolkový ústavní soud v uvedeném rozhodnutí při ústavně procesním posuzování dojít k jiným závěrům.9)

b) S tímto ne zcela přijatelným pohledem se setkáváme ještě v rozsudku Spolkového ústavního soudu „Maastricht“ z 12. října 1993.10) V něm jsou především důležité dva výroky, které zavdávají podnět ke kritice. Spolkový ústavní soud v tomto rozhodnutí zkoumá, zda se právní akty evropských institucí a orgánů drží v mezích výsostných práv, která byla na tyto instituce delegována, nebo zda z nich vybočují. K tomu poukazuje na rozhodnutí BVerfGE 75, 223. Tato úvaha je sama o sobě snadno pochopitelná, když vyjdeme z toho, že na evropské úrovni není přímo usilováno o vytvoření státu, nýbrž spíše svazku států, který používá k vyřizování nejrůznějších státních úkolů společné orgány či instituce, aby na území smluvních států zajistil vůči občanům stejnou aplikaci práva. Na druhé straně tato úvaha postrádá požadovanou míru citlivosti vůči vývoji v Evropě a vůči tomu, o co sice smluvní státy podle své projevené vůle neusilují, nicméně toho svými činy ve skutečnosti dosahují.

Jednotné naplňování těch úkolů státu, které byly přeneseny na úroveň Společenství, nepřipouští, aby si pro sebe každý stát autonomně určil, jaký dopad a obsah tento přenos má. V opačném případě by byl společný cíl, jemuž je přenesení výsostných práv imanentní, ihned relativizován a zpochybněn. Platnost smluvních ujednání by byla zatížena nejistotou a v podstatě by zůstala neurčitou. Z tohoto důvodu nemůže být koncepce „vybočujícího právního aktu“ (ausbrechender Rechtsakt ) ve vztahu ke Společenství považována za vhodný nástroj národního ústavního práva.

Podle všeobecně uznávaných pravidel mezinárodního práva veřejného, která zde prostřednictvím intenzivního pouta mezi smluvními státy a jimi zřízeným Společenstvím vytvářejí mnohem užší závislost ve srovnání s tradičními mezinárodněprávními vazbami, je na Spolkovém ústavním soudu, aby určil, že Spolková republika Německo z důvodů daných národním ústavním právem nesměla vstoupit do těch či oněch vazeb. Důsledkem by byla povinnost spolkové vlády uskutečnit změnu či doplnění příslušné smlouvy způsobem, který tato smlouva stanoví, případně takovou smlouvu částečně vypovědět.11) Je zřejmé, že toto nejsou způsoby řešení, o něž by se v zásadě usilovalo, i když se nesetkávají s žádnými výraznými pochybnostmi. Ukazuje se, že by spíše mělo dostat přednost zřízení evropského soudního dvora pro kompetenční spory.12) Byl by, abych tak řekl, ústavním soudem na úrovni Společenství a měl by funkci, která Soudnímu dvoru Evropských společenství jakožto orgánu Společenství nemůže příslušet a která mu také nepřísluší. Takto by na úrovni Společenství existovala instituce, která v demokratickém právním státním zřízení moderního ražení doplňuje a obklopuje nejvyšší státní orgány: ústavní soud. Zároveň by byl Soudní dvůr Evropských společenství označen za nejvyšší soud pro tu část práva Společenství, která není ve smlouvách, a tím by byl zbaven své touhy po úloze „motoru integrace“.

V této souvislosti zasluhuje zmínku další úvaha Spolkového ústavního soudu. Spolkový ústavní soud judikoval o použitelnosti sekundárního práva Společenství v Německu v „kooperačním vztahu“ k Soudnímu dvoru Evropských společenství.13) Principu právního státu není koncepce vztahu spolupráce mezi soudy příliš blízká. Soudy nejsou od toho, aby spolupracovaly, nýbrž mají rozhodovat právní spory podle zákonných ustanovení, kterými jsou vázány, pokud mezi stranami – budiž zdůrazněno, že ne se soudem – nedojde ke smíru. Soudy jsou činné vždy v mezích pravomoci, která jim byla určena ústavou nebo zákonodárcem, a jsou povinny tuto pravomoc komplexně naplňovat. Smějí spolupracovat jen tam, kde to výslovně přikazuje ústava – jako například v čl. 100 odst. 1 Základního zákona –, nebo zákon – například § 121 odst. 2 a § 132 zákona o soudním zřízení (GVG), § 124 b soudního řádu správního (VwGO), § 2 zákona k zachování jednotnosti judikatury nejvyšších soudních dvorů Spolku a čl. 234 Smlouvy o ES.

Nehledě k tomu, že vytvoření „kooperačního vztahu“ mezi národním ústavním soudem a soudem supranacionální úrovně Společenství by samo o sobě mohlo být vnímáno jako nežádoucí bratříčkování, vyhovuje skutečnému i právnímu stavu z hlediska mezinárodního práva veřejného a práva Společenství spíše označení „vztah komplementarity“. Pokud se pojem „kooperačního vztahu“ nahradí pojmem „vztah komplementarity“, nestaví se Spolkový ústavní soud úmyslně do podřízené role instituce s náhradní pravomocí, nýbrž spíše útočně a strategicky správně naznačuje, že má v úmyslu zakročit vždy, když vývoj na úrovni Společenství zavdá z pohledu německého ústavního práva podnět k výtkám. Vztah komplementarity zahrnuje i ty případy, které Spolkový ústavní soud v minulosti označil za „vybočující právní akty“. Zachycuje jak koncepci „vybočujícího právního aktu“, tak i „kooperační vztah“ a staví je z hlediska evropského státotvorného procesu na právně nosný základ. Dokud – to by bylo nyní již „Solange III“ – nebude v návrhu Ústavy pro Evropu nebo v doplňujících ujednáních buď vytvořen Evropský soud pro rozhodování kompetenčních sporů, nebo nebudou stanoveny kolizní normy, nebudou vnitřní rozpory integračního procesu vyřešeny. Svazek členských států již pokročil ve státotvorném procesu mnohem dále, než přiznávají politicky odpovědné osoby a vědecké výklady – a jde stále dál. Proto nemají „nezvratný dynamický proces“ ani „evropská finalita“ vyhlídku být uskutečněny legitimně a přesvědčivě.

II.2. Soudní dvůr Evropských společenství (Costa/ENEL a Internationale Handelsgesellschaft)

Ani Soudní dvůr Evropských společenství dosud nenalezl svou úlohu odpovídající smlouvám. Svou funkci v evropském státotvorném procesu pochopil zásadně chybně, když ze sebe učinil „motor evropské integrace“ a tomu uzpůsobil svou judikaturu.14) Co mohlo být původně dobře míněno, totiž zapojit Soudní dvůr Evropských společenství do evropského rozvoje jako významný faktor integrace, se ukáže při bližším zkoumání spíše jako zvyšování rizika vzniku sporů. Protože proces evropské integrace trpí rozporem, který nelze odstranit na základě dosavadního stavu smluv a který spočívá v tom, že účinky smluvních ujednání sahají materiálně mnohem dále, než jak to ve skrytu duše mysleli a o co usilovali zodpovědní politici, a protože tento proces není dostatečně účinný, neboť nedosahuje až k lidem, nedostává se Soudnímu dvoru Evropských společenství významu činitele integrace, který je mu obecně přisuzován. Právě naopak – nelze bez dalšího vyloučit možnost, že při větší zdrženlivosti a soudcovské skromnosti místo přebírání úlohy motoru by připomínky směřované smluvním státům při pohledu na nedostatky smluvních ujednání měly větší účinek. Proces evropské integrace by se nedostal do slepé uličky, v níž se nyní nachází, nebo by se do ní rozhodně nedostal tak rychle.

Podle judikatury Soudního dvora Evropských společenství požívá právo Společenství aplikační přednosti před národním právem, které je s ním v kolizi. Doktrínu aplikační přednosti Soudní dvůr Evropských společenství výslovně vztáhl i na národní ústavní právo.15) Odvozuje ji jako kolizní normu, která není výslovně zakotvena ve smlouvách, ze zvláštní povahy práva Společenství již v rozhodnutí Costa/ENEL z roku 1964.16) Podle tohoto rozsudku Evropského soudního dvora vytvořila Smlouva o ES samostatný právní řád, který se s jejím vstupem v platnost stal součástí právních řádů členských států a který má být aplikován jejich soudy. Členské státy založily Společenství na neomezenou dobu a vybavily ho vlastními orgány, způsobilostí k právům a právním úkonům i na mezinárodní úrovni a především výsostnými právy pocházejícími z omezení členských států a přenosu jejich pravomocí na Společenství. Tím vytvořily soubor právních norem, které zavazují jak jejich státní příslušníky, tak i je samé. Právo Společenství tudíž pramení z autonomního zdroje, před nímž z důvodu jeho samostatnosti nemohou mít přednost žádné vnitrostátní právní předpisy, ať už jsou utvářeny jakkoli.17)

Reakcí na toto rozhodnutí – vydané tři roky před rozhodnutím Spolkového ústavního soudu BVerfGE 22, 293 – mělo být bez ohledu na teoretické slabiny jeho odůvodnění zbystření pozornosti. Soudní dvůr Evropských společenství výstižně hovoří o tom, že – potud shoda s chronologicky následujícím nálezem Spolkového ústavního soudu – právo Společenství vyplývá z autonomního pramene. V rozporu s posledně uvedeným však následně vyvozuje závěr, který je nasnadě, že totiž před právem Společenství nemůže mít přednost žádný vnitrostátní právní předpis, ať už je jakýkoli. Soudní dvůr Evropských společenství tak v tomto velmi raném rozhodnutí vytvořil hierarchii předpisů práva Společenství a práva vnitrostátního.

Počínání Soudního dvora Evropských společenství může být nahlíženo pod dvěma zornými úhly: Z pohledu „motoru evropské integrace“ zde důsledně zdůrazňuje přednost práva Společenství před národním právním řádem každého smluvního státu. Důsledky rozhodnutí se odrážejí v tom, že jinak by právní společenství vytvořené na základě Smlouvy o EHS nemohlo fungovat. Soudní dvůr Evropských společenství by však neměl potřebu takto rozhodnout, pokud by byl zdrženlivější a pominul by funkci „motoru evropské integrace“. Při striktním dodržování mezí soudní pravomoci ve vztahu ke státním orgánům na národní úrovni nebo v tomto případě ve vztahu ke smluvním státům jako pánům smluv by úplně stačilo označit zřejmé mezery ve smlouvách a na základě toho odepřít rozhodnutí. Protože tehdy každopádně nebylo možné řadit zakládací smlouvy jinam než do mezinárodního práva veřejného, bylo by to jediné přijatelné východisko. Soudnímu dvoru Evropských společenství tehdy rozhodně nepříslušelo nic víc, ale také nic míň, než funkce rozhodčího soudu pro spory z příslušných smluv, nikoli funkce ústavního soudu Společenství. Ani ústavní soud – rozsahem kompetencí srovnatelný se Spolkovým ústavním soudem Spolkové republiky Německo – nemá oprávnění doplňovat ústavu. Jeho úkolem je pouze upozorňovat na mezery, které nalezne, ne však tyto mezery samostatně vyplňovat, a to ani tehdy, kdyby se to událo v souladu s osvědčenými pravidly. Při aplikaci jednoduchého práva mají soudy podobnou pravomoc vyplňovat mezery také jen v omezené míře. Jakékoli jiné právní posouzení by odporovalo myšlence demokracie a principu právního státu, v tomto případě i základnímu pojetí mezinárodního práva veřejného.

Přilákat pozornost Spolkového ústavního soudu však měla jiná část tohoto rozhodnutí ESD. Soudní dvůr Evropských společenství hovoří o tom, že před právem Společenství nemůže mít z důvodu jeho samostatnosti přednost žádný vnitrostátní právní předpis, ať už je utvářen jakkoli. Tím už tehdy obsáhl i ústavní právo smluvních států. Přednost práva Společenství před veškerým národním právem včetně práva ústavního formulovaná v roce 1964 tak na jedné straně představuje výstižný popis výchozí situace evropského státotvorného procesu, ale na druhé straně i pevný bod, který je s to objasnit, proč proces integrace uvázl.18)

Soudy, ať už na národní úrovni nebo na úrovni Společenství, a dokonce ani Evropský soud pro rozhodování kompetenčních sporů ale nemohou poskytnout – a ani by jim to nepříslušelo – to, co zanedbá politika, totiž upřímnost, otevřenost a poctivost vůči lidem ve smluvních státech. Je nutné vysvětlit veřejnosti, co je dosud nevymezený cíl evropské integrace a co znamená „evropská finalita“. Již dnes je možno na úrovni Společenství rozeznat takové množství úkolů příslušejících státní suverenitě, že argumentace, která tyto skutečnosti posuzuje podle podmínek kladených na státní zřízení obecnou státovědou, již přestává být přesvědčivá. Pouta, kterými je vázán každý smluvní stát na základě závazků převzatých vůči Společenství ve vztahu k ostatním smluvním státům, se zdají být v dílčích oblastech tak těsná, že již nelze hovořit o suverénních státech. V důsledku toho přísluší smluvním státům již jen částečná suverenita a možnost ovládat ji jim dále ztěžují přísné vazby v oblasti financí (kritéria stability). Smluvní státy již nemohou orientovat svou politiku podle vlastního zřetele a nastolováním vlastních politických témat. Jsou závislé na dodržování kritérií stability a nezpozorovaly, že se prostřednictvím společné měny, která s tím souvisí, vzdaly v podstatě veškeré své suverenity. Společná měna je učinila závislými na počínání ostatních států měnové unie, Evropské centrální banky i ostatních evropských institucí, aniž by měly účinnou možnost je ovlivňovat.

III. Jednotlivé linie vývoje

III.1. Judikatura Spolkového ústavního soudu

Zanedbání a nerovnosti v judikatuře Spolkového ústavního soudu, které byly popsány v části II.1., zhruba odstranilo rozhodnutí ze dne 22. října 1986 – Solange II.19) V tomto rozhodnutí není středem pozornosti státotvorný proces v Evropě a vztah práva Společenství k právu národnímu, nýbrž spíše ochrana základních práv na národní úrovni. Tehdy, stejně jako dnes, neexistoval na úrovni Společenství samostatný a právně závazný katalog základních práv. Listina základních práv má nabýt účinnosti až poté, co vstoupí v platnost evropská ústavní smlouva.

I přes tyto okolnosti rozvinul základní práva na úrovni Společenství Soudní dvůr Evropských společenství. Nicméně na Spolkovém ústavním soudu nadále zůstává ochrana základních práv na úrovni národní, neboť Spolkový ústavní soud si vůči Soudnímu dvoru Evropských společenství zachovává právo posledního přezkumu. Odpovídajícím způsobem odůvodněné ústavní stížnosti a podání soudů požadovaly, aby byla ochrana základních práv prováděná na úrovni Společenství Soudním dvorem Evropských společenství podrobena bližšímu přezkumu. To se ukazuje jako logické ještě z dalšího hlediska. Soudní dvůr Evropských společenství mohl rozvinout ochranu základních práv na úrovni Společenství jen s využitím kompetenční kompetence, která mu sama o sobě nepřísluší. Právě tyto okolnosti ve spojení s pasivitou smluvních států v uplynulých desetiletích odhalují další rozpor v procesu evropské integrace. Ostatně musí být zohledněno i to, že právní věta Solange, která byla převzata do čl. 23 odst. 2 věty první Základního zákona, nemůže být vykládána jen jako výraz přízně vůči integraci. Poskytuje totiž i důvod k opuštění procesu evropské integrace, pokud již nebude zaručena ochrana práv srovnatelná se Základním zákonem. A konečně, pozice zaujatá Spolkovým ústavním soudem dokládá, že charakterizovat jeho poměr k Soudnímu dvoru Evropských společenství jako vztah komplementarity a nikoli vztah kooperace by lépe odpovídalo skutečnosti.
Spolkový ústavní soud se však v souladu se závazky, které převzala Spolková republika Německo, a při šetření jejich materiálního obsahu snaží přiměřeně podporovat cíl integrace, jak dokládají již první věty jeho rozhodnutí ze dne 7. června 2000 – Bananenmarktordnung.20)

Navíc Spolkový ústavní soud v této souvislosti poukázal na skutečnost, že pokusy interpretovat rozsudek Maastricht jako odchýlení se od rozhodnutí BVerfGE 73, 339 <376 a násl., 386> neuspějí. O žádnou změnu právního názoru se nejedná. Naopak, tato linie judikatury Spolkového ústavního soudu byla mezitím posílena. Již v předstihu předložila srovnatelné úvahy v otázce přednosti práva Společenství jedna z komor Druhého senátu Spolkového ústavního soudu.21)

III.2. Listina základních práv

Přání vytvořit pro Společenství katalog základních práv je samo o sobě potěšitelné. Takový katalog, odlitý členskými státy do podoby smlouvy, by z judikatury Soudního dvora Evropských společenství v oblasti základních práv odstranil výtku, že si tento soud v judikatuře neprávem osobuje kompetenční kompetenci a zároveň je činný jako „motor integrace“. Nelze však ponechat bez povšimnutí, že již postup při vypracovávání Listiny základních práv nemůže být vnímán jako obzvlášť zdařilý. Základní práva představují v mnoha ohledech normativní podobu toho, co je v daném státním zřízení uznáváno za společné základní hodnoty a je též citově zakotveno v povědomí osob podrobených jeho právu. Tak může být v prostoru evropské integrace položena za základ těchto hodnot křesťansko-židovská západoevropská tradice. K tomu může postačovat už sám poukaz na nedotknutelnost důstojnosti člověka a jeho svobodu od státní libovůle. To jsou výsledky vývoje práva v Evropě, které si začaly razit cestu staletími zhruba v roce 1215 v Anglii.

Proto by bývalo bylo vhodné se před započetím prací na Listině základních práv přesvědčit o existenci společných a tím zavazujících základních hodnot. Potom bychom si všimli, že – nehledě na úvahy o znovuzavedení trestu smrti za určité delikty, což je třeba přísně odmítnout – neexistuje podstatný společný názor pokud jde o rozsah trestní moci státu vůči pachatelům trestných činů. Zcela rozdílné pohledy smluvních států na ústřední právní hodnotu, kterou je život, jsou patrné také v diskusi o aktivní euthanasii. Srovnáme-li šíři úpravy Listiny základních práv s katalogem základních práv Základního zákona Spolkové republiky Německo, jsme bezděky konfrontováni s otázkou, zda je Společenství vůbec s to tyto záruky naplňovat, nebo zda se v té či oné oblasti nejedná jen o prázdné floskule. Když je například v čl. 15 odst. 1 Listiny základních práv zaručeno právo každého pracovat a vykonávat svobodně zvolené povolání, v čl. 31 právo na pracovní podmínky respektující zdraví, bezpečnost a důstojnost nebo v čl. 29 právo na bezplatný přístup ke službám zaměstnanosti, nebo je například v čl. 37 a 38 zajištěna vysoká úroveň ochrany životního prostředí a ochrany spotřebitele, narážejí takové záruky patrně nejen ve Spolkové republice Německo na těžko překonatelné hranice.

Vytvoření katalogu základních práv nepředstavuje – zvláště při zde stanoveném objemu a hloubce práv – nic menšího než další jasnou známku státotvorného úsilí. Jinak nedávají základní práva a jejich výlučná ochrana nejvyšším soudem Společenství namísto národních ústavních soudů příliš velký smysl.

III.3. Návrh evropské ústavní smlouvy

Rovněž tento záměr nepřehlédnutelným způsobem ukazuje na úsilí o evropský stát. Není pro to rozhodující ani tak označení „ústava“, nýbrž obsah a doprovodná vyjádření odpovědných politiků k legitimitě tohoto projektu. Nehledě k tomu, že provést zároveň rozšíření i prohloubení Společenství není možné a dlouhodobě to přispělo k uváznutí procesu, nelze prokázat, že by Společenství v případě rozšíření bez ústavní smlouvy ztratilo svou akceschopnost. Rozvoj po 1. květnu 2004, kdy došlo k rozšíření Společenství z patnácti na pětadvacet států, potvrdil opak a tím tyto argumenty vyvrátil. Tak především nebyla ústavní smlouva vytvořena již před tímto zásadním rozšířením, nýbrž začala ve své podstatě vznikat až po něm. Rozšíření bez ústavní smlouvy tudíž musí být možné. Protože od rozšíření dnes uplynuly již více než tři roky, muselo by Společenství mezitím být neakceschopné. Tomu však nic nenasvědčuje. Je třeba přivítat výsledek bruselského summitu EU. Otázka, zda může být záměr přijmout ústavu úspěšně uskutečněn v dohodnuté pozměněné formě, ale není tak důležitá jako otázka, zda bude politická síla pohnuta také k odstranění nedostatků a nesrovnalostí, o jejichž souvislostech je zde pojednáváno.

Z ostatního lze jako příklad vybrat dvě navrhované úpravy, které hovoří spíše ve prospěch než v neprospěch cíle vytvořit v Evropě stát. Předně jde o čl. I – 6 návrhu, který napříště stanoví hierarchii předpisů práva Společenství a práva národního. Přednost práva Společenství před veškerým národním právem, včetně práva ústavního, je zde jednoznačná. Další je klauzule flexibility v čl. I – 18 odst. 1. Klauzule flexibility je přesvědčivým výrazem státnosti, protože podněty ve směru pokračující integrace již nevycházejí od smluvních států jako pánů smluv, nýbrž naopak z úrovně Společenství. Tato úprava široce přesahuje například novelizované znění čl. 72 odst. 2 Základního zákona.22)

Obrázek dokresluje měnová unie v rámci Společenství, jejíž základy byly položeny k 1. lednu 2002, i když prostor, v němž platí euro, se zcela nekryje s územím smluvních států stávajícího Společenství. V každém případě jsou tři uvedené prvky procesu integrace spojeny s tak velkou ztrátou národní suverenity a zřeknutí se národní měny s právě tak velkou ztrátou národní identity, že rozhodování, které bude za každý stát měnové unie činit na úrovni Společenství Evropská centrální banka, zanechává dojem jen částečné suverenity, která se stále zužuje.

IV. Výhled

Záměr vytvářet evropský stát je třeba hodnotit pozitivně. Je výrazem široce pojaté myšlenky zajištění míru v Evropě a nadto představuje značný přínos úsilí o světový mír. V budoucnosti však musí být – nezávisle na textu návrhu ústavy – pojat podstatně citlivěji, protože v opačném případě se proces evropské integrace ocitne v nebezpečí, že se stane obětí fundamentálního politického omylu. Ztroskotavší referenda ve Francii a Nizozemí a neochota o referendu vůbec uvažovat například ve Velké Británii a ostatně i v Německu23) jsou příznakem toho, že lidé v Evropě nebyli do procesu integrace náležitě zapojeni. Zapomnělo se na ně rozhodně potud, pokud nebyla dostatečně zohledněna jejich mentalita. Lidé jsou svou povahou a potřebami orientováni převážně na malý prostor, a takto pojímají i svět a děje okolo sebe. Vytvořením státní jednotky o několika stovkách milionů lidí a s obrovskými vzdálenostmi, jejíž utváření je již mnoho let spojeno s nekontrolovanou vysokou nezaměstnaností a neustálým úbytkem nespočtu pracovních míst, jsou probuzeny existenční obavy. Ty vznikají nezávisle na tom, v čem tkví příčiny těchto jevů, které lidi dlouhodobě zatěžují. Ani na tom však nezáleží, protože rozhoduje jen to, jak lidé tento vývoj vnímají a pociťují. Z tohoto důvodu již nepomáhá ani poukazovat na rozšířené možnosti mobility a migrace uvnitř Společenství, protože ty podle všeobecné zkušenosti nejsou lidmi využívány na základě jejich svobodného rozhodnutí, nýbrž jsou s ohledem na vnější okolnosti využívány vynuceně. Navíc se přehlíží, že se tím vylidňuje mnoho regionů ve Společenství, což už dopředu vylučuje možnost zaručit četné přísliby obsažené v Listině základních práv – bez ohledu na její pozici mezi smlouvami.

Nakonec se ukazuje, že je nutné ubezpečit se o základních společných hodnotách. Přes rozšíření z 1. května 2004 na to ještě není pozdě. Současné a snad i budoucí, i když dosud nezřetelné nebo otevřeně nevyjádřené žádosti dalších států o přistoupení by pak mohly být pádně odmítnuty nebo vhodně projednány v průběhu dlouhého a odstupňovaného procesu připojování. Společenství, které si tak velice – pokud ne dokonce přespříliš – váží zákazu diskriminace, musí zůstat důvěryhodným i v tomto ohledu.

Poznámky:

1) Srov. k tomu S. Bross, Grundrechte und Grundwerte in Europa, JZ 2003, 429 a násl.
2) Podrobně k tomu S. Bross, Überlegungen zum gegenwärtigen Stand des Europäischen Einigungsprozesses – Probleme, Risiken und Chancen – EuGRZ 2002, 574 a násl.; týž, Konstruktive Probleme bei der Einigung von Europa – dargestellt am Beispiel des Europäischen Haftbefehls. In: Festschrift für Kay Nehm zum 65. Geburtstag, 2006 s dalšími odkazy.
3) Podrobně k tomu S. Bross, EuGRZ 2002, 574 a násl.
4) Podrobně k tomu S. Bross, Bundesverfassungsgericht – Europäischer Gerichtshof – Europäischer Gerichtshof für Kompetenzkonflikte, VerwArch 92 (2001), 425 a násl.
5) BVerfGE 22, 293.
6) BVerfGE 22, 293 <296>.
7) BVerfGE 22, 293 <296> s dalšími odkazy.
8) Srov. BVerfGE 89, 155 <190>.
9) Podrobně k tomu S. Bross, VerwArch 92 (2001), 425, 428 a násl.
10) BVerfGE 89, 155.
11) K tomu S. Bross, mj. VerwArch 92 (2001), 425, 438 a násl.
12) K tomu podrobně S. Bross, VerwArch 92 (2001), 425.
13) BVerfGE 89, 155 <156> – třetí věta výroku č. 7.
14) Srov. k tomu G. Hirsch, Die Rolle des Europäischen Gerichtshofs bei der europäischen Integration, JöR N.F. 49 (2001) 79, s. 83.
15) Rozsudek ESD ve věci Internationale Handelsgesellschaft ze dne 17. 12. 1970, Sb. 1970, 1125 a násl., bod 3.
16) ESD, 6/64, rozsudek ze dne 15. 7. 1964, Sb. 1964, 1251 a násl.
17) ESD, tamtéž, bod 8 a násl.
18) ESD navíc své chápání sebe sama jako „motoru integrace“ dosud nepřekonal. To je jasně patrné v rozhodnutí ze dne 13. září 2005 ve věci C-176/03 (DVBl 2005, 1575 = NVwZ 2005, 1289) k neplatnosti rámcového rozhodnutí Rady EU o trestněprávní ochraně životního prostředí. Zároveň toto rozhodnutí znovu ukazuje, že k zachování postavení smluvních států jako „pánů smluv“ je nutné vytvořit na úrovni Společenství Evropský soud pro rozhodování kompetenčních sporů. ESD svými vývody v bodech 47 až 49 odůvodnění podtrhuje tuto nutnost způsobem, který si zasluhuje poděkování.
19) BVerfGE 73, 339. Podrobně k tomuto vývoji judikatury Spolkového ústavního soudu S. Broß, VerwArch 92 (2001) 425, 431 a násl.
20) 2 BvL 1/97, BVerfGE 102, 147 a násl.
21) Rozhodnutí ze 17. 2. 2000 – 2 BvR 1210/98 – Alkan, WM 2000, 621 a násl.
22) BVerfGE 106, 62.
23) Srov. S. Bross in: Wollenschläger/Kreßel/Egger (Hrsg.), Festschrift Hablitzel zum 60. Geburtstag “Verfassungssystematische und verfassungspolitische Überlegungen zum Erfordernis eines nationalen Referendums über die Verfassung der Europäischen Union”, 2005, 55 a násl.

Dr. Siegfried Bross je soudcem Spolkového ústavního soudu, čestným profesorem na Universitě Freiburg im Breisgau a předsedou presidia německé sekce Mezinárodní komise právníků.

Publikovaný text je drobně pozměněným a aktualizovaným zněním přednášky konané při příležitosti 25 let existence European Law Students’ Association (ELSA) dne 30. listopadu 2006 ve Freiburgu.
Z německého originálu „Überlegungen zur europäischen Staatswerdung“ publikovaného v Juristen Zeitung přeložil Jan Grinc.