Studie č. 3 z roku 1992 se zaobírá problematikou fenoménu uprchlictví a jeho dopady na současný svět i na české prostředí.

Studie OI č. 3

Michaela Freiová
UPRCHLICKÁ OTÁZKA A MY

Občanský institut
srpen 1993

ISBN 80-900190-6-4

Obsah:

Úvod

1. Ženevská úmluva a její důsledky pro azylové řízení
2. Smluvní státy Ženevské úmluvy a jejich instituce
3. Uprchlictví a migrace
4. Kroky ke společnému evropskému postupu
5. Čechy azylové a exilové
6. Vliv demografického vývoje
7. Cesty k řešením a jejich politické aspekty

Závěr

Literatura

Úvod

Chór:
Jestliže se namane v blízkosti někdo ze zdejších,
kdo rozumí řeči ptáků, bude si myslet, že slyší
žalná slova Téreovy Métidy, jeho manželky,
slavíka honěného jestřábem,
která, vyháněna od velkých zelených řek,
znovu rozeznívá žal
nad ztrátou míst, kterým uvykla…

(Aischylos)

Stěhování jednotlivců, skupin a národů je dějinným fenoménem, který odděluje epochy. Starý antický svět a křesťanskou Evropu odděluje stěhování národů, hranicí mezi středověkem a novověkem je objev nového světa, technický rozvoj moderní doby jde ruku v ruce s prudce stoupající mobilitou populace. Evropská populační exploze 19. století vyústila do silných vystěhovaleckých vln. Jen málo civilizací postrádá zkušenost exodu.
První výraznou uprchlickou vlnu v Evropě 20. století způsobily balkánské války. Na ně navázala vlna uprchlíků z východní Evropy, prchajících před bolševickou revolucí a jejím terorem: na konci občanské války se počet uprchlíků ze sovětského území pohyboval kolem jednoho milionu osob.
Liga národů, vzniklá r. 1919, se uprchlickým problémem začala zabývat v r. 1921, kdy se rozhodla jmenovat Vysokého komisaře pro uprchlíky. Byl jím jmenován Dr. Fridtjof Nansen, norský delegát, který z pověření Ligy řídil repatriaci válečných zajatců. Nansen mj. prosadil zvláštní uprchlický dokument, který uznalo 52 zemí, a který vstoupil do historie jako “Nansenův pas”. V r. 1922 za řecko-turecké války organizoval Nansen péči o jeden a půl milionu etnických Řeků a půl milionu etnických Turků, kteří se stěhovali do své původní domoviny. Řídil také humanitární operaci ve prospěch čtyřiceti tisíc Arménů usazených v Sýrii a další podobné akce. V zimě 1921-22 organizoval na žádost Červeného kříže pomoc hladovějícímu Rusku, kterou však sovětská vláda zastavila.
Nansen sám byl biolog, průzkumník a organizátor výpravy k severnímu pólu. Na lodi Fram, kterou sám zkonstruoval, se plavil okolo Grónska a prozkoumával Arktidu. Otřesen hrůzami 1. světové války, věnoval se veřejné práci a jako obratný a odvážný diplomat se orientoval na urovnávání konfliktů a humanitární asistenci. Když se r. 1929 začal prosazovat názor, že mezinárodní pomoc uprchlíkům by měla být ukončena, pohrozil Nansen odstoupením z místa Vysokého komisaře a uvolil se zůstat jen za podmínky, že pomoc bude v potřebném rozsahu rozšířena. V r. 1922 obdržel Nobelovu cenu míru.
V r. 1931 byla vytvořena samostatná Mezinárodní Nansenova kancelář pro uprchlíky. Když od r. 1933 začala stoupat uprchlická vlna “neárijců” z Německa, Německo se jako člen Ligy národů ohradilo proti tomu, aby Nansenova kancelář pojala tyto uprchlíky do své agendy: Němci to označili za vměšování do vnitřních záležitostí. Proto byla Nansenova kancelář formálně oddělena od Ligy národů a přemístěna do Londýna. Vysokým komisařem pro uprchlíky z Německa byl v témž r. 1933 jmenován James McDonald z USA. Ženevská konvence z r. 1933 dala osobám pod jeho mandátem postavení jakýchsi privilegovaných cizinců. V r. 1936 byl Vysokým komisařem pro uprchlíky z Německa (a od r. 1938 i z Rakouska) jmenován Sir Neil Malcolm. V r. 1938 bylo uprchlíků pod jeho mandátem 600 000 a problém stále nebyl vyřešen.
V létě 1938 se z iniciativy presidenta Roosevelta sešla v Evianu konference 32 vlád, které se rozhodly založit organizaci, jež by asistovala řízené migraci osob, které chtějí opustit teritoria okupovaná Německem. Tak byla založena Mezivládní komise pro uprchlíky (IGCR). Exodus židovského obyvatelstva ohroženého nacismem touto dobou narůstal: jen z území Protektorátu odešlo od září 1938 do září 1939 35 tisíc osob. Zatížení tranzitních zemí (k nimž patřilo i Československo, resp. Protektorát) se řešilo přesídlováním – kontingenty uprchlíků přejímala západní a severní Evropa, zejména však mimoevropské státy: Sověti pomoc odmítli (Majskij).
Už od r. 1941 uvažovali spojenci o tom, že bude třeba poskytnout pomoc válečným obětem na okupovaných územích i obnově jejich zemí. V listopadu 1943 podepsalo ve Washingtonu 44 vlád smlouvu zakládající organizaci pro tyto úkoly: Administraci spojených národů pro pomoc a obnovu – UNRRA. Zatímco IGCR hledala pro uprchlíky možnosti vystěhování, UNRRA organizovala jejich dobrovolnou repatriaci. Těsně po válce asistovala UNRRA vojenským úřadům při repatriaci šesti milionů osob. V r. 1946 byly IGCR a UNRRA sloučeny do Mezinárodní uprchlické organizace (IRO). Jejím úkolem bylo co nejrychleji vyřešit problém válečných uprchlíků: její mandát trval až do března 1952 a za tuto dobu asistovala 1 600 000 osobám.
V r. 1950 OSN ustavuje stálý orgán pro uprchlické otázky – úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. O rok později je v Bruselu založen Mezivládní výbor pro evropskou migraci, pověřený poskytováním technických služeb k zabezpečení poválečné migrace: v osmdesátých letech byl přetvořen do Mezinárodní organizace pro migraci. Vedle těchto organizací, které jsou především partnery vlád, působí v oblasti uprchlictví a migrace mezinárodní nevládní instituce, především Červený kříž a církevní organizace.
V r. 1951 přijalo Valné shromáždění OSN Úmluvu o postavení uprchlíků, která reviduje a sjednocuje předchozí mezinárodní dohody o postavení uprchlíků a stanoví minimální standard zacházení s uprchlíky.

Kapitola 1
Ženevská úmluva a její důsledky pro azylové řízení

Danaos:
Nuže – co nejrychleji vykročte
a bílou vlnou omotané
prosebné ratolesti, předměty, jimiž se uctívá velký
Zeus Slitovník,
držte přes levou ruku důstojně.
Slovy, která vzbudí ohled, naříkavými a úpěnlivými,
jak se sluší na cizince, důtklivě vyslovte,
že tyto útěky jsou neposkvrněny krví.
Váš hlas ať je provázen chováním nikoli vyzývavým…

(Aischylos)

Po 2. světové válce vyvstala nutnost mezinárodního dokumentu, který by – na rozdíl od dohod přijímaných ad hoc v souvislosti se specifickou situací uprchlíků – podal obecnou definici toho, kdo má být považován za uprchlíka. Tímto dokumentem je Úmluva o postavení uprchlíků z r. 1951 (zde též: Ženevská úmluva).
Článek 1 Úmluvy má tři části: klauzuli
- zahrnující (inclusion clause),
- pozastavující (cessation clause),
- vylučující (exclusion clause).

Zahrnující klauzule definuje kritéria, na jejichž základě lze osobu pokládat za uprchlíka. Podle ní je za uprchlíka považován člověk, který
- se nachází mimo svou vlast a
- má oprávněný strach z pronásledování z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodu příslušnosti k určité společenské vrstvě nebo pro své politické názory,
- z tohoto důvodu nemůže nebo odmítá přijmout ochranu své vlasti.
Pozastavující klauzule stanoví, že postavení uprchlíka pozbývá ten,
- kdo znovu přijal ochranu země své státní příslušnosti, ev. – pokud této příslušnosti pozbyl – jí znovu dobrovolně nabyl,
- kdo nabyl novou státní příslušnost a požívá ochrany země této nové příslušnosti,
- kdo se znovu usadil v zemi, kterou opustil nebo do níž se nevrátil pro strach z pronásledování, popř.
- nemůže dále odmítat ochranu země své státní příslušnosti, protože okolnosti, pro něž byl uznán uprchlíkem, přestaly existovat.
Vylučovací klauzule stanoví, že se ustanovení Úmluvy nevztahují na člověka, u něhož jsou vážné důvody se domnívat, že
- se dopustil zločinu proti míru, válečného zločinu nebo zločinu proti lidskosti,
- se dopustil vážného nepolitického zločinu mimo zemi svého azylu dříve, než mu bylo povoleno usadit se tam jako uprchlík,
- je vinen činy, které jsou v rozporu se zásadami a cíli OSN.
Dále se Konvence nevztahuje na osoby, které požívají ochrany jiných orgánů OSN než Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky a na ty osoby, jimž úřady země, kde se usadily, udělily občanství.
Dále Úmluva stanoví povinnosti smluvních států vůči uprchlíkům i povinnosti uprchlíků vůči státům, v nichž se nacházejí (podle čl. 2 jsou povinni se řídit právním řádem hostitelské země).
Článek 33 Konvence formuluje tzv. non-refoulement princip, který chrání uprchlíka před vydáním do země, kde by byly jeho život nebo svoboda ohroženy. Tento princip lze porušit pouze v případě, že je uprchlík vážným nebezpečím pro hostitelskou zemi nebo byl právoplatně odsouzen za zvláště těžký trestný čin.
Úmluva byla přijata 28.7.1951. Tehdy se předpokládalo, že poválečná uprchlická vlna, posílená sovětským záborem střední a východní Evropy, opadne během několika málo let. Vývoj šel však zcela jiným směrem a nové a nové uprchlické vlny zpochybňovaly ustanovení čl. 1 písm. A odst. 2, podle něhož příčinou útěku uprchlíka jsou události nastalé před 1. lednem 1951. Proto byla v r. 1967 Konvence doplněna tzv. Newyorským protokolem, který toto časové ohraničení ruší.
Československo přistoupilo k úmluvě o postavení uprchlíků z r. 1951 jakož i protokolu týkajícímu se postavení uprchlíků z r. 1967. Vnitrostátní ratifikace byla učiněna formou schválení Federálním shromážděním dne 10.7.1991. Mezinárodní ratifikaci obou právních dokumentů provedl tehdejší president V. Havel dne 7.10.1991. Protokol vstoupil v platnost pro území ČSFR dne 26.11.1991, Ženevská úmluva dne 24.2.1992. Podle zákona o Sbírce zákonů (131/1989 Sb.) měla být Úmluva formálně vyhlášena publikováním ve Sbírce: až do konce trvání ČSFR se tak nestalo. Podle ústavního zákona o opatřeních souvisejících se zánikem ČSFR přejímá Česká republika veškeré mezinárodní záruky bývalé ČSFR. Tím se vytvořily předpoklady pro právní sukcesi do obou mezinárodních úmluv. Sukcese byla zaregistrována Úřadem Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky 11.5.1993.
Úmluva obsahuje především hmotně právní (nikoli procesně právní) ustanovení: formu azylových procedur nestanoví. Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky v prováděcím výkladu vyjadřuje přání, aby úředníci, na něž se žadatel o postavení uprchlíka obrací, postupovali podle přesných instrukcí opřených o mezinárodní normy. Příslušný orgán musí respektovat princip nevydání žadatele a jeho žádost předat vyšším orgánům. Žadatel má být seznámen s procedurálními otázkami týkajícími se jeho žádosti. Smluvní stát musí mít vybudovanou jasně definovanou centrální instituci, která posuzuje žádosti o postavení uprchlíka. Odmítnutý žadatel musí mít možnost odvolání a má být po dobu odvolacího řízení ponechán v hostitelské zemi.
Principy Ženevské úmluvy vyjadřují společný morální standard, který musí smluvní stát splnit v zacházení s cizinci, kteří jsou v nebezpečí. Správní i soudní procedury smluvních států, států Evropských společenství i Schengenské skupiny se řídí vnitrostátními normami. Z tohoto důvodu se někteří odborníci dožadují i formálního vyjádření společně přijatých principů (Gillespie). Poukazují na rozdíly mezi smluvními, resp. členskými státy v možnostech odvolání a v ochranných mechanismech zakotvených v rozhodovací proceduře. Poukazují na to, že tyto rozdíly znemožňují definovat účinný soubor závažných práv a povinností zejména v oblasti imigrační kontroly a požadují přijetí minimálního standardu spravedlivých procedur.
Pokud jde o právní zakotvení uprchlictví a jeho odlišení od běžné cizinecké agendy, vidíme u evropských států zhruba dvojí řešení:
a) vnitrostátní normou je pouze cizinecký zákon a ve věcech uprchlických je přímou normou Ženevská úmluva (Dánsko, Švédsko, Norsko, Finsko, Holandsko, Itálie, Francie, Polsko)
b) existuje zvláštní uprchlický zákon (Německo, Rakousko, Švýcarsko, v přípravě Maďarsko).
Bývalé Československo zvolilo druhé řešení a stojí před úkolem přípravy souborného azylového zákona (dosud platný zákon č. 498/199O Sb. byl určen potřebou chvíle a má řadu nedostatků). – Obecné zásady, jež vyplývají ze Ženevské úmluvy, jsme uvedli výše: aktualizované konkrétní uplatnění lze demonstrovat na změnách azylových norem v Německu a Rakousku – sousedních zemích, které mají s uprchlictvím a migrací masivní zkušenosti.
Změna právní úpravy v Německu si vyžádala zásah do ústavy. Nynější znění příslušného článku (16a) opět výslovně formuluje právo pronásledovaných na azyl, ale nepřiznává je příchozím z bezpečných zemí: rozlišuje přitom bezpečnou azylovou zemi, kterou žadatel na cestě do Německa prošel (odst. 2) a bezpečnou zemi původu (odst. 3). Za bezpečné azylové země jsou přímo prohlášeny země Evropských společenství: další bezpečné azylové země a bezpečné země původu musí určit zvláštní zákon, který podléhá schválení Spolkové rady. Konkrétní aplikaci zásad ústavy stanoví zákon o azylovém řízení, který svěřuje provádění azylových procedur Spolkovému úřadu pro uznávání uprchlíků.
Rakouský zákon, přijatý 7. ledna 1992, vyjadřuje mnohaletou zkušenost malého státu, který se opakovaně stal nárazníkem uprchlických vln, státu cizinci značně zatíženého, kde si však společnost podržuje hluboký mravní konsensus o ochraně uprchlíků.
Zákon na jednu stranu zakotvuje restriktivní opatření proti zneužívání instituce azylu (opakované žádosti apod.), zavádí pojem zjevně neodůvodněné žádosti (bezpečné země).
Na druhou stranu zakotvuje situace, kdy přístup k žadateli musí být vstřícný: toleruje nezákonný vstup při přímém příchodu ze země pronásledování, zavádí pojem zjevně odůvodněné žádosti, zavádí instituci uprchlických poradců.
Odděluje uprchlickou agendu i institučně zřízením Spolkového azylového úřadu, jemuž ukládá zabezpečení zvláště kvalifikovaných a informovaných pracovníků k provádění řízení v první instanci.
Klíčovým pojmem nových právních úprav je pojem bezpečné země – a to jednak jako charakteristika výchozí země, z níž žadatel přichází, jednak jako charakteristika poslední průchozí země. Tento pojem bývá zpochybňován poukazem na to, že vlastně zavádí teritoriální výhradu k uplatnění Ženevské úmluvy o uprchlících, zpochybňuje individuální povahu azylového řízení i zásadu non-refoulement. Z hlediska mezinárodního práva však lze na tyto námitky odpovědět (Jílek) tím, že koncept bezpečné země původu vychází z vyvratitelné domněnky, proti níž se žadatel může bránit (tato možnost je skutečně zakotvena jak v čl. 16a německé ústavy, tak v rakouském azylovém zákoně). Pojem “bezpečné azylové země” lze opřít i o znění Ženevské úmluvy o uprchlících, která v čl. 31 mluví o “přímém příchodu” ze země, kde se žadatel cítil ohrožen. Pojem “bezpečné azylové země” (“bezpečné třetí země”) je krokem ke společnému řešení azylových problémů v integrující se Evropě a podle našeho soudu napomáhá rozdělení břemen uprchlického problému.
Druhým klíčovým pojmem pro legislativní změny na poli uprchlictví je dočasné útočiště. Regionální válečné konflikty v přetvářející se Evropě produkují uprchlické vlny, které mají více nebo méně dočasný charakter. Lidé (převážně ženy a děti) prchají v krajní nouzi před násilím, zimou a hladem. Tyto situace řeší evropské státy zpravidla rozhodnutím vlád: přesto panuje shoda v tom, že je třeba vytvořit pro tato řešení právní podklad. Formulace o dočasném útočišti vychází z doporučení výkonného výboru Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky.

Kapitola 2
Smluvní státy Ženevské úmluvy a jejich instituce

Danaos:
Celého shromáždění pravýma rukama
zježil se vzduch, když dotvrzovalo tento výrok:
že my jako přistěhovalci budeme bydlet v této zemi,
jako svobodní:
nikdo nás nebude moci odvléci, aniž nás nějaký smrtelník bude moci uloupit,
nikdo z domácích ani cizích
nás nesmí násilím odvést. A kdyby se přihodila taková násilnost,
ten, kdo by nám z obyvatel této země nepomohl,
bude potrestán ztrátou cti – a z rozhodnutí lidu
půjde do vyhnanství.

(Aischylos)

Smluvní státy Ženevské úmluvy zahrnují dnes severní i jižní Ameriku, Austrálii a Nový Zéland, většinu Afriky, v Asii Izrael, Japonsko, Irán, Filipíny, Jemen a Čínu. V Evropě k Ženevské úmluvě přistoupily všechny demokratické státy, po pádu železné opony se připojují i země bývalého socialistického bloku.
Instituce, které jsou v těchto státech odpovědné za udělování postavení uprchlíka, se liší zejména svým organizačním začleněním. Společným rysem tu je, že jde o instituce specializované, jak to také požaduje prováděcí výklad. Tyto instituce jsou nejčastěji podřízeny rezortním ministrům (v Německu, Rakousku, Polsku a Finsku ministru vnitra, ve Francii ministru zahraničí, v Dánsku, Holandsku a Švýcarsku ministru spravedlnosti), ve Švédsku a nově v Maďarsku jsou samostatné, v Itálii a Španělsku jde o meziministerskou komisi.
Podstatněji se liší systémy zajištění žadatelů, resp. uprchlíků: zpravidla spadají do odpovědnosti ministerstev spravujících sociální záležitosti. Ne všude je zaveden systém (státních) uprchlických středisek. Nejpodstatnějším rozdílem proti našemu uspořádání je masivní účast nevládního sektoru: nevládní organizace spolupracují s vládou na smluvním základě a přebírají největší část úkolů v přímé péči o uprchlíky a v jejich integraci do hostitelské společnosti. Z mezinárodních organizací tohoto typu je třeba na prvním místě jmenovat Červený kříž, Mezinárodní Charitu a církevní organizace vůbec: nevládních uprchlických organizací je ale velké množství, např. ve Francii jich působí přes třicet, ve Švýcarsku přes padesát. Pružné a efektivní bývají svépomocné organizace různých uprchlických skupin.
Nevládní sektor zná také organizace specializované např. na zdravotní problémy uprchlíků, na problémy tělesně postižených ap. Zvláštním případem jsou organizace, které poskytují uprchlíkům právní asistenci: zkušenosti s nimi jsou různé – odtud si lze asi vysvětlit ustanovení nového rakouského azylového zákona, podle něhož instituce právních poradců je zaštítěna vládou a poradci sami jmenováni z členů advokátní komory.
Především díky účasti nevládního sektoru je v demokratických státech uprchlický problém chápán jako záležitost celé společnosti a konsensus v této věci se vytváří na nejširším základě. (Je neblahé, pokud z celého tohoto procesu referuje náš místní tisk prakticky pouze o extrémech a násilí – ať už jde o útoky skinheadů na ubytovny cizinců, nebo o akce radikálních církevních skupin, které v některých případech brání vyhoštění osob, u nichž je k tomu dán právní důvod.) Přitom právě v posledních měsících, kdy se vyostřuje diskuse o společné evropské politice vůči cizincům, vyjadřují např. evropské církve rozhodnou vůli spoluutvářet evropskou migrační politiku tak, aby nesměřovala jen k represím, tj. k potlačování symptomů, ale orientovala se na pozitivní řešení (konference CCME, červen 1993).

Kapitola 3
Uprchlictví a migrace

Chór:
Vládče Pelasgů, bědy lidí jsou pestré,
nikde neuvidíš strast téhož opeření.

(Aischylos)

Formulace Ženevské úmluvy odráží poválečnou situaci, poznamenanou sovětským obsazením střední a východní Evropy s následnou uprchlickou vlnou z této oblasti. Počátkem padesátých let přijalo Rakousko 300 tisíc uprchlíků, Francie 400 tisíc, Německo 265 tisíc, Velká Británie 260 tisíc, Řecko 20 tisíc, Itálie 20 tisíc: také Belgie, Holandsko a skandinávské země přijaly větší počty uprchlíků.
I když Úmluva jasně hovoří o důvodném strachu z pronásledování “z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních, z důvodu příslušnosti k určitým společenským skupinám nebo i zastávání určitých politických názorů”, byla politická perzekuce natolik v popředí motivů tehdejší uprchlické vlny, že se pro tyto lidi obecně vžil pojem “politický uprchlík”.
Poté, co se hranice socialistických států téměř nepropustně uzavřely, počet těchto uprchlíků poklesl a pokračoval už jen jako setrvalý, ale nepočetný proud s prudkým výkyvem v roce 1956, kdy v první vlně prchá do Rakouska a Jugoslávie 200 tisíc Maďarů, a v roce 1968 uprchlickou vlnou z Československa, o níž pojednáme dále. Další výraznou vlnou je pak vlna uprchlíků z Polska po zavedení výjimečného stavu.
Vedle tohoto proudu, charakterizovatelného pojmy Ženevské úmluvy, začíná od šedesátých let stoupat proud žadatelů o azyl z Afriky, indického subkontinentu a z Turecka. S tím, jak stoupá životní úroveň poválečné západní Evropy i její potřeba určitých kategorií pracovní síly, přicházejí z těchto oblastí lidé hledající slušně placenou práci: tento motiv byl ostatně v pozadí mnoha odchodů i ze střední a východní Evropy, i když drakonické právní normy postihující “nedovoleným odchod” kvalifikovaly všechny tyto lidi jako osoby chráněné non-refoulement principem.
Více nebo méně nucený odchod velkých skupin obyvatel do cizích zemí postihuje i neevropské kontinenty: v jihozápadní Asii např. prchá v r. 1971 10 milionů Bengálců do Indie, po r. 1978 prchá 6 milionů Afgánců do Pákistánu a Iránu, jeden a půl milionu Vietnamců plní uprchlické tábory v Malajsii, Indonésii a na Nové Guinei (1,3 milionu jich přejímá severní Amerika, Evropa a Oceánie), 350 tisíc Kambodžanů zaplavuje pohraniční oblasti Thajska. Exodus “uprchlíků na člunech” prchajících z Vietnamu po moři, nastartovaný v r. 1975, začíná koncem sedmdesátých let nabývat dramatických rozměrů, lidé na moři tonou a umírají hlady, stávají se obětí pirátů, jsou v přístavech odmítáni a vraceni zpět na moře, později i stříleni.
Proces dekolonizace Afriky, převraty a války s ním spojené odstartovaly obrovské proudy uprchlíků: část se mohla vrátit domů, jiní živoří v exilu po mnoho let. Koncem padesátých let směřují proudy z bojujícího Alžírska do Tunisu a do Maroka, v téže době přijímá Uganda uprchlíky ze Súdánu a z Rwandy, počátkem šedesátých let prchají příslušníci kmene Tutsi z Rwandy do Burundi a příslušníci kmene Hutu z Burundi do Rwandy, v druhé polovině produkuje uprchlíky válka v Mozambiku, počátkem sedmdesátých let asistují mezinárodní organizace uprchlické vlně v jižním Súdánu a asijským vyhnancům z Ugandy, v r. 1975 odcházejí desetitisíce lidí ze západní Sahary do Alžírska a Tanzánie hostí 200 tisíc uprchlíků ze sousedních zemí, v r. 1977 prchá 200 tisíc obyvatel Katangy do Angoly, další proud směřuje z rovníkové Guineje do Kamerunu, v následujícím roce prchají tisíce lidí z Etiopie do Súdánu, Somálska a Džibuti, v dalším roce prchají tisíce lidí z Čadu do Súdánu, Kamerunu a dalších zemí: do Súdánu navíc ústí proud uprchlíků z Ugandy. Rok 1980 je rokem repatriací do Zimbabwe, Zaire a do Angoly. Počátkem osmdesátých let lze sledovat masivní přesuny osob mezi Somálskem a Etiopií, v r. 1985 vyhání válka a hlad desetitisíce obyvatel Etiopie do Súdánu. (Právě v tomto roce zaznamenává Evropa zvýšený počet žadatelů o azyl z neevropských zemí.) V r. 1986 nastává masový exodus z Mozambiku (900 tisíc osob jen do Malawi). Koncem osmdesátých let odcházejí lidé z Burundi do Rwandy, ze Somálska do Etiopie: do Senegalu a Mauretánie míří 75 tisíc uprchlíků a bezdomovců, v r. 1990 prchá 750 tisíc Liberijců (třetina populace!) do Guineje, na Pobřeží slonoviny a do Sierra Leone. Počátek devadesátých let přináší další dramatické změny. Boje v Somálsku vyhánějí statisíce lidí do Etiopie a do Keni, nastávají masové přesuny obyvatel v rámci Súdánu, kam prchají desetitisíce vojáků Mengistova režimu po jeho pádu. Než se stačili repatriovat angolští uprchlíci ze Zaire a mohlo se vůbec přistoupit k odminováni země a první nápravě v oblasti dopravy a služeb, vypukly boje nanovo, své země stále opouštějí Liberijci, Súdánci a Mozambičané…. Snad nejtragičtějším rysem těchto afrických exodů je, že uprchlíci, kteří se v nejprimitivnějších podmínkách usadili a přežívají díky mezinárodní pomoci, jsou při dalších mocenských záškubech v oblasti nuceni prchat znovu a ztrácejí tak i to minimum zajištění, které měli. Vybereme-li ze statistik počátku devadesátých let jen ty africké země, kde se počet uprchlíků počítá ve statisících, můžeme uvést Malawi s téměř milionem, Súdán s třemi čtvrtinami milionu, Zaire a Guineu s půl milionem, po čtvrt milionu mají Burundi, Pobřeží slonoviny, JAR a Tanzánie. Dohromady se počet uprchlíků v Africe pohybuje kolem pěti a půl milionu.
Náš náčrt uprchlické situace v Africe je neúplný, přesto svou podrobností poněkud vybočuje z rámce této studie. Učinili jsme tak proto, abychom ukázali, jak dramatické pozadí mají tlaky na vstup do Evropy, USA a dalších vyspělých zemí.
Navíc se dnes války, státní i skupinový teror, bída a hlad odehrávají ve světě snadné komunikace a levné dopravy. Tlak na přistěhování do politicky stabilních a hospodářsky vyspělých zemí je jen logickým důsledkem těchto skutečností.
Těžko rozpletitelné klubko motivů a důvodů činí z pohyblivé části světové populace strukturu propojenou mnoha vazbami a skutečně také některé problémy (integrace, dobrovolná repatriace) jsou většině skupin společné. Přesto lze rozlišit určité kategorie, jejichž meze je nezbytné respektovat, mají-li naše řešení jednotlivých problémů mít racionální a systémový charakter.
Do první kategorie můžeme zařadit uprchlíky, kteří splňují kritéria daná Ženevskou úmluvou: prošli azylovým řízením a prokázali, že jejich strach z pronásledování z důvodů rasových, náboženských, politických apod. je odůvodněný. Požívají mezinárodní ochrany: je-li stát, který uznal jejich nárok na postavení uprchlíka, signatářem Úmluvy, má právo vydat jim mezinárodně platné uprchlické pasy: jejich hlavním smyslem je ochrana před refoulementem: držitel mezinárodního uprchlického pasu nesmí být žádným státem vydán do země, ze které uprchl. (Zásadu i výjimky z ní stanoví § 33 Úmluvy.)
Do další skupiny bychom mohli zařadit zvláštní uprchlické kategorie, kam patří především uprchlíci před násilím, dále uprchlíci v případě přírodních katastrof apod. Z hlediska přijímajícího státu spadají do kategorie uprchlíků prima facie: od uprchlíků uvedených v prvním odstavci se liší tím, že jejich (skupinová) nouze je zřejmá na první pohled. Neprocházejí proto azylovými procedurami a limitujícím faktorem jejich pobytu je faktor časový: podle doporučení Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky jim státy mohou poskytnout tzv. dočasné útočiště.
Další kategorie příchozích spadají už spíše do kategorie migrantů, tedy vystěhovalců, resp. přistěhovalců. (Po stránce terminologické vzniká u nás problém, zda a jak slovo migrant překládat do češtiny. Překlad rusismem běženec, s nímž se v poslední době setkáváme, je z historického hlediska problematický, protože ruští a ukrajinští “běženci” po říjnové revoluci byli povýtce politickými uprchlíky. Je-li ještě k tomu rozšiřován – jak se občas děje – např. na válečné uprchlíky z území bývalé Jugoslávie, způsobuje pojmový i právní zmatek. Proto se v tomto textu přidržíme termínů “vystěhovalec” a “přistěhovalec” (alternativně “emigrant”, “imigrant”), pro něž souborně použijeme slovo migrant. Vzhledem k povaze textu se zde migrací rozumí pouze migrace mezinárodní, a to dlouhodobá.)
Rozhodně je však třeba zdůraznit, že problém uprchlíků ve smyslu Úmluvy je problémem individuálním, kde z hlediska přijímajícího státu platí primát práva: politické ohledy jsou podružné. Pomoc uprchlíkům před násilím je záležitostí humanitární. U všech migračních kategorií, o nichž pojednáme dále, naopak platí primát politiky, protože je výhradně na přijímajícím státě, aby zvážil dopady přistěhovalectví na svoji ekonomiku, sociální politiku, ale také na svůj vlastní právní řád (viz dále). Tyto kategorie jsou na rozdíl od kategorií uprchlických určovány méně situací ve výchozí zemi a více možnostmi přijímající země. Pochopit a předvídat migrační proudy znamená zvládnout vazby mezi trhem práce, kulturou, zahraniční politikou a humanitárními potřebami.
Přistěhovalectví ve vyspělých státech západní Evropy začalo vystupovat v poválečných letech jako důsledek nízké porodnosti a sociální politiky “asistenčního státu”, která umožňuje lidem hledat práci z hlediska své kvalifikace a nenutí je přijmout jakékoli zaměstnání. Gastarbeitři byli proto v určité době přímo získáváni. Německo mělo např. v l. 1955-1968 uzavřeny smlouvy o najímání pracovníků s Itálií, Španělskem, Řeckem, Tureckem, Marokem a Portugalskem. Počet zahraničních pracovníků stoupl z 80 tisíc v r. 1955 na 2,6 milionu v r. 1973. Díky hospodářské situaci ovlivněné především naftovou krizí se Německo rozhodlo příliv zahraničních pracovníků zastavit a v listopadu 1973 byl vydán zákaz získávání zahraniční pracovní síly.
O důvodech, proč pracovní přistěhovalectví v západní Evropě stoupalo i poté, co počet pracovních příležitostí klesal a mezi přistěhovalci rostla nezaměstnanost, není mezi odborníky shoda. Pokračuje samozřejmě výměna kvalifikovaných pracovních sil: na druhé straně stále pokračuje příliv poměrně nekvalifikovaných přistěhovalců (kteří nemusejí nutně pocházet ze zaostalých zemí). Nepochybně zde má svůj podíl sociální politika vyspělých států se svou poměrně hustou sociální sítí a její korekcí nevládním sektorem.
Je záležitostí koncepční státní politiky, aby regulovala přísun zahraniční pracovní síly z hlediska potřeb vlastní společnosti v kategoriích jasně vymezených od kategorií uprchlických. Nestanoví-li si vyspělý stát s určitou potřebou zahraniční pracovní síly určité kvóty, vystavuje se na jedné straně nebezpečí nárůstu “černého” trhu práce, na druhé straně sám přetěžuje své vlastní instituce tím, že veškerý tlak na vstup do země a ev. uplatnění prochází azylovými procedurami, což je velmi náročné a vede ke zneužívání.
Problematika pracovního přistěhovalectví vybočuje z čistě politické roviny aspektem rodinných vazeb. Přijme-li evropský stát, tj. stát, jehož právní řád vyrůstá – vedle antiky – z křesťanské koncepce společnosti, zahraniční pracovníky k dlouhodobému pobytu, je nutně konfrontován s jejich nárokem na rodinný život. Represivním přístupem k tomuto nároku by ohrozil svou vlastní náboženskou, kulturní a právní identitu. Respekt k rodinným vazbám otroků (např. při dělení majetku) byl jednou z prvních úprav, kterou císař Konstantin přizpůsoboval právní řád římské říše požadavkům křesťanství (Codex). Na druhou stranu tento ohled zvyšuje přistěhovalecký příliv i v době, kdy státy zastavují přijímání pracovních přistěhovalců.
Narůstajícím problémem v oblasti pracovního přistěhovalectví je ilegální pracovní trh. Z pochopitelných důvodů je těžko uvádět závazná čísla, ale porovnáním různých pramenů se zdá, že celoevropský odhad 2-3 milionů není zcela nereálný. V západoevropském tisku se objevují líčení tajných dílen, zaměstnávajících ilegální přistěhovalce z třetího světa za podmínek zcela vybočujících ze zde platných standardů.
Sociologická pozorování charakterizují “ekonomického migranta” jako člověka (většinou muže) produktivního (většinou mladšího) věku, který přichází do vyspělé země sám, aby si buď přistěhoval rodinu později, nebo aby ji vůbec ponechal ve výchozí zemi a živil svým příjmem příbuzné doma.
Příchozí z bývalých socialistických států východní a jihovýchodní Evropy představují v tomto smyslu poněkud jiný typ. Odcházejí z postkomunistických zemí v době, kdy tam vzniká perspektiva vybudování právního řádu: většina z nich proto kritéria Ženevské úmluvy nesplňuje. Charakteristikou důvodů spadají spíše do kategorie migrantů: jejich motivy jsou ale komplexní, převládá prostě ztráta naděje v budoucnost. Přicházejí i s rodinami, bezradní a s malou perspektivou uplatnění. Mezi jejich důvody vystupuje výrazně i obava z ohrožení životním prostředím (naše upozornění na tuto skutečnost bylo západoevropskými odborníky přijímáno s překvapením: v poslední době se již v diskusích o uprchlictví a migraci tento motiv objevuje, ale ještě např. v nedávné studii IOM o potenciálních migrantech z východní Evropy (Profiles) chybí).
Pohyblivá populace jako celek (uprchlíci, tranzitující migranti, přistěhovalci legální i ilegální) bývá v obecném povědomí spojována s kriminalitou: protože v zemích bývalého socialistického tábora je tento zkreslený názor dosti rozšířen a odráží se i ve značné části tisku, věnujeme se mu podrobněji.
Především zdůrazníme, že veškeré dostupné údaje i zkušenost dokládají, že uprchlická populace, tj. žadatelé o postavení uprchlíka a uznaní uprchlíci a jejich rodiny, nemají vyšší procento obecné kriminality než usedlá populace domácí. Stále omílaná tvrzení o “kriminalitě uprchlíků” mají svůj věcný podklad jedině v tom, že část veřejnosti (a tisku) pokládá za uprchlíka prostě každého cizince, který je nějak společensky rušivý. Kriminální cizineckou populaci netvoří uprchlíci, ale lidé, kteří využívají volného, zpravidla vízově neregulovaného pohybu v současné Evropě: souvisí tedy tento problém spíše s volným pohybem osob než s uprchlictvím.
Pro síť organizovaného zločinu se prostor střední Evropy stal strategicky výhodnou oblastí především díky nedokonalostem v právním řádu postkomunistických zemí i v jejich státní správě, chaotičnosti ekonomik přecházejících k tržnímu hospodářství a nedostatku zkušenosti v boji s tímto typem kriminality. Regulace pohybu osob zatažených do tohoto typu kriminality je otázkou vízové politiky: speciální “režimy”, nahrazující víza systémem voucherů, pozvání apod., omezí pohyb normálních turistů, ale nezamezí přílivu problémové populace. Na druhou stranu zavedení víz nebrání cíleným humanitárním akcím (jak svědčí např. postup Rakouska od vypuknutí války v bývalé Jugoslávii): otevřenějšímu postupu vůči žadatelům prchajícím z politických důvodů víza bránit mohou (postup Švýcarska vůči Československu v r. 1968), ale nemusí (postup Rakouska vůči Maďarům v r. 1956).
Speciální kapitolou kriminality spojené s pohyblivou populací je převaděčství přes hranice a napomáhání ilegálnímu pobytu cizinců (falšování dokladů ap.). Tato specifická kriminalita v našem prostoru skutečně zasahuje i uprchlíky, z nichž mnohé láká perspektiva lepšího života v západní Evropě. Je ovšem nutné si uvědomit, že spouštěcím mechanismem této speciální kriminality i spouštěcím mechanismem tranzitu přes naše území je ilegální práce v západní Evropě, tamější poměrně vysoký standard sociálního zabezpečení, jemuž se těší legální cizinci a z něhož ani ilegální cizinci nejsou zcela vylučováni, a v neposlední řadě soudržnost etnických menšin, které přitahují další příchozí. Potírání ilegálního zaměstnávání věnuje západní Evropa nemalou pozornost: další dva uvedené momenty jsou spíše otázkou sociální filozofie, která se v západoevropském prostoru vytváří (viz kapitola 8).
V zájmu objektivity uveďme, že podstatnou část kriminality spojené s pohyblivou populací tvoří kriminalita zaměřená proti cizincům. Vedle převaděčství, které je obchodem, existují formy převaděčství, které jsou potenciálním nebo aktuálním zločinem. Cizinec, který se v příslušném prostoru pohybuje ilegálně, je nesmírně zranitelný. To převaděči a napomahači dobře vědí: olupují své oběti cestou i o to, co jim zbylo po zaplacení přechodu, opouštějí je v pohraničních pouštích a džunglích, odhazují je do moře, když lodi hrozí kontrola. Děsivých rozměrů dosáhly např. pirátské přepady uprchlických člunů v jihočínském moři koncem sedmdesátých let: přiměly OSN k zavedení zvláštního “protipirátského” programu, díky němuž vypluly do této oblasti strážní lodě. Vedle teroru individuálního a skupinového je třeba připomenout také teror státní: střelbu na hranicích socialistického tábora – od Číny až po berlínskou zeď. Seznam zabitých na naší státní hranici obsahuje přes 180 jmen a řadu údajů o osobách beze jména: mluví o lidech zastřelených, zabitých minami nebo elektrickým proudem, roztrhaných psy, utonulých v Labi a Dunaji. Seznam těch, kdo zaplatili pokus o přechod hranice mnohaletým žalářem, bude o mnoho delší.
Kriminalita zaměřená proti uprchlíkům a cizincům vůbec je poměrně rozsáhlá: málo se o ní ví a hovoří. Teroristické útoky na ubytovny cizinců v Německu jsou v tomto směru jenom špičkou ledovce.

Kapitola 4
Kroky ke společnému evropskému postupu

Král:
Vidím čerstvě utrženými ratolestmi zastíněný
zástup prosící tyto spojené bohy města.
Kéž nám nepřinese škodu záležitost našich hostů,
ať z nenadálých a nepromyšlených činů obci
nepovstane svár! Neboť těchto věcí nemá obec zapotřebí.

(Aischylos)

Stoupající počty přistěhovalců a žadatelů o azyl v Evropě
zrychlují tempo konzultací a diskusí o společných opatřeních v rámci sjednocující se Evropy. Jen v rámci Evropských společenství už existuje přes třicet grémií a skupin zabývajících se otázkami spojenými s azylovou a migrační politikou (Druke). Konkrétní kroky ke společnému postupu představují zatím Schengenské dohody, Dublinská úmluva a tři články Smlouvy o unii.

Schengenské dohody

Podnětem Schengenských dohod se na jaře 1984 staly protesty řidičů kamionů, rozezlených na dlouhé fronty u hraničních přechodů na vnitřních hranicích západní Evropy. Protest na řadě míst ochromil dopravu. Německo a Francie rychle zareagovaly a 13. července 1984 podepsaly Saarbruckenskou dohodu, která byla jakýmsi předchůdcem Schengenských dohod. Obě země kontaktovaly vlády zemí Beneluxu, kde byly vnitřní kontroly potlačovány už od r. 1960. Tak byla rok po Saarbruckenské dohodě vytvořena “Schengenská skupina”. Komise ES byla od začátku zastoupena na ministerských setkáních zemí Schengenské dohody.
Cílem dohod je “postupné odstraňování vzájemných hranic”. První z Schengenských dohod byla podepsána 14. června 1985 a byla jakousi přípravou pro druhou dohodu, tzv. úmluvu (Convention), která byla podepsána v červnu 1990 .
První text dohody z r. 1985 je spíše pracovním programem, který obsahuje zásadní opatření, jež “pětka” hodlá podniknout s cílem úplně potlačit vnitřní hranice. Dohoda byla podepsána bez parlamentní debaty – ratifikoval ji pouze holandský parlament. Bylo jasné, že si vyžádá dodatky. Jednání o dodatcích probíhalo mimo pozornost veřejnosti: někteří kritici (i z národních parlamentů) je kritizovali jako “utajená”. Tuto kritiku nelze pokládat za přesnou, protože zde spolupůsobil nezájem masmédií: spíše se tu odráží skutečnost, že mnozí se později cítili rozsahem schengenských opatření zaskočeni (Cruz). Navíc některé vlády Schengenské skupiny necítily potřebu podrobit závěry schengenských jednání parlamentní debatě a otevřenost Holandska v tomto směru byla kritizována. K dohodě se připojily Itálie, Španělsko, Portugalsko a Řecko.
Druhá dohoda (úmluva) směřuje k odstranění kontrol na vnitřních hranicích a stanoví pravidla kontroly na vnějších hranicích: stanoví též společné zásady vízové politiky. Formuluje principy odpovědnosti za vyřizování azylových žádostí při důsledném respektování Ženevské úmluvy o postavení uprchlíků z r. 1951 a Newyorského protokolu: definuje určení státu odpovědného za vyřízení žádosti. Stanoví zásady spolupráce v policejních záležitostech, klade základy společného informačního systému, stanoví zásady ochrany dat a vyloučení jejich administrativního použití. Nejvyšší úrovní jednání Schengenské skupiny je úroveň ministrů, resp. státních tajemníků. Ústřední vyjednávací skupina má čtyři pracovní skupiny: 1. Policie a bezpečnost, 2. Pohyb osob (azyl, víza, readmise), 3. Doprava, 4. Cla a pohyb zboží. Dále existuje speciální pracovní skupina pro narkotika (STUP), skupina pro informační systém (SIS – viz dále), pro letiště, pro vnější hranice ap. Kontroverzní součástí této organizace je Schengenský informační systém (SIS): Schengenská skupina ale opakovaně ujistila, že SIS nebude sloužit výměně informací o žadatelích o azyl.
Z výhrad, uváděných vůči Schengenským dohodám, zmíníme otázku ověřování legitimnosti policejních postupů, otázku po zárukách ochrany soukromí (data) a otázku demokratické kontroly (Boeles).
Kritici schengenského systému poukazují zejména na to, že výkonný výbor Skupiny má nejen pravomoci exekutivní, ale i legislativní a soudní: klade se otázka, nakolik je tato skutečnost kompatibilní s ústavami členských států a s mezinárodními instrumenty na ochranu lidských práv.
Výhrady tohoto druhu vyjádřila např. holandská Nejvyšší státní rada, belgická Státní rada, francouzský a italský senát a francouzská Ústavní rada. V červnu 1991 odhlasovala pravicová většina francouzského senátu vytvoření kontrolní skupiny právě pro Schengenskou dohodu. V červenci téhož roku rozhodla francouzská Ústavní rada, že bez soudní kontroly nemohou mít rozhodnutí výkonného výboru přímý účinek na území smluvních států: rozhodla dále, že všechna rozhodnutí výkonného výboru podléhají přezkoumání francouzských soudů. Částečnou odpovědí na tyto kritiky bylo ustanovení procedurálních pravidel výkonného výboru, podle nichž jednomyslná rozhodnutí výboru vstupují do účinnosti teprve poté, kdy jejich účinnost na území členských států byla zajištěna příslušnými parlamentními a soudními procedurami.
Jiní kritici poukazují na to, že podepsání Schengenské dohody odstartovalo růst pracovních skupin, z nichž některé se zabývají problematikou, kterou současně řeší mezivládní instituce členských států ES, takže koordinace v rámci národních institucí může někdy být za mezivládní koordinací pozadu. Dochází také k vzájemnému překrývání (Cruz).
Speciální kapitolou jsou dohody Schengenské skupiny s třetími státy. Jejich problematiku otevřela dohoda s Polskem uzavřená 29. března 1991: týká se především přejímání cizinců. Kritici poukazují na nerovnováhu v několika bodech: zatímco o náklady přejímání osob se v případě schengenských států podílí celá skupina (v době uzavření dohody 6 států), náklady v opačném směru nese pouze Polsko. Vzhledem k tomu, že readmitovaný cizinec může být vrácen do Polska z kteréhokoli státu “schengenského území” (tedy ne jen státu sousedního), musí Polsko při svých imigračních opatřeních zohledňovat požadavky cizineckých zákonů všech státu Schengenské skupiny. (Odtud formulace holandské Stálé komise expertů na mezinárodní imigrační, uprchlické a kriminální zákonodárství o “Polsku jako prodloužené ruce schengenských pohraničníků” - sdělení Komise publikované v říjnu 1991). Důležité je, že tento závazek bude platit i vůči kterékoli další zemi, která k schengenské úmluvě přistoupí, byť by její hranice byly od Polska sebevzdálenější. Zmíněná komise dále poukazuje na to, že budou-li státy mimo Schengenskou dohodu čelit kumulativním požadavkům zemí Schengenu, budou v pozici analogické dopravním společnostem. Kritici rovněž poukazují na to, že dohoda z 29. března 1991 nebyla předložena parlamentům smluvních států.

Dublinská úmluva Států ES

Dublinská úmluva byla parafována v červnu 199O a do účinnosti měla vstoupit 1.1.1993. Dublinský návrh vychází z jednání Evropské rady v prosinci 1989 o harmonizaci azylové politiky. Respektuje Úmluvu o postavení uprchlíků z r. 1951, usiluje o dialog s Vysokým komisařem OSN pro uprchlíky a chce zabránit tomu, aby žadatelé o postavení uprchlíka byli příliš dlouho ponecháváni v nejistotě. Vychází ze situace integrované západní Evropy bez vnitřních hranice.
Dublinský návrh podává definici a způsob určení “odpovědné země”, tj. země, která je příslušná k rozhodování o azylové žádosti. Určuje pravidla komunikace mezi členskými zeměmi ve věci určení “odpovědné země”. Z ustanovení Dublinské úmluvy vyplývá, že existuje cosi jako odpovědnost za příchod žadatele do Evropy. Čl. 6 a 7 této úmluvy definují odpovědnost zemí, na jejichž území žadatel vstoupil do Evropy, resp. těch, jež mají odpovědnost za kontrolu vstupu cizinců na území ES: jsou proto klíčové pro náš vztah k Německu na tomto poli.
Pravidla komunikace mezi smluvními státy jsou stanovena velmi podrobně a mají za účel zabránit “ping-pongu” s lidmi. (Právě proto je důležité, aby Česká republika – jako hraniční partner Německa, Schengenské dohody i Dublinské konvence – dbala na stanovení a dodržení podobných pravidel komunikace, a to v obojím směru).

Vztah Schengenských dohod k Dublinské úmluvě

Schengenské dohody i Dublinská úmluva se zabývají týmž předmětem: přesto z jejich souběžné aplikace mohou vyplynout určité problémy. O řešení usiluje článek 142 druhé Schengenské dohody, který počítá s tím, že členské státy ES budou uzavírat dohody týkající se zrušení vnitřních hranic: v takovém případě budou ustanovení Schengenské dohody nahrazena nebo upravena.
Tento článek umožňuje dalším státům ES přistoupit k Schengenským dohodám.

Paralelní úmluva

Ta představuje otevření dublinského systému i zemím, které nejsou členy ES. Státy, které by cestou paralelní konvence de facto přistoupily k paralelní konvenci, by nebyly pokládány za “třetí státy”. Svůj hlas by uplatňovaly cestou dozorčího orgánu, kde by každý signatářský stát měl jednoho zástupce. O přistoupení k paralelní konvenci projevily zájem USA a Kanada.

Vliv migračního tlaku na maastrichtský proces

Základy evropské integrace se začínaly klást v době, kdy sovětské obsazení střední a východní Evropy oddělovalo svobodnou část Evropy od “socialistického tábora”. Koncepce Schengenských dohod počítala původně s pevně uzavřenou východní hranicí. Dnes, kdy se tato východní hranice otevírá do poměrně nejistého prostoru, jeví se projekt integrované Evropy bez vnitřních hranic mnohem zranitelnější. Proto také členské státy přistupují k předávání kompetencí v oblasti azylové a migrační dosti váhavě: dalo by se říci, že tento okruh otázek je jakýmsi neuralgickým bodem integračního procesu.
Ve Smlouvě o unii se ho týkají tato ustanovení:
Článek 8a hovoří o svobodném pohybu občanů Evropské unie, jehož omezení musí být schválena jednomyslně a po souhlasu Evropského parlamentu
Článek 100 c:
a) Společný postup v otázce víz musí být schvalován až do konce r. 1995 jednomyslně,
b) kvalifikovanou většinou lze zavést jednotný model víz.
Článek K
- zahrnuje otázky azylové a migrační do oblasti společného zájmu (K1),
- tyto otázky budou řešeny v souladu s Evropskou úmluvou o lidských právech a Ženevskou úmluvou o postavení uprchlíků z r. 1951 (K2),
- Rada ES může v těchto věcech zaujmout společné stanovisko nebo podniknout společnou akci (K3),
- Rada může v těchto věcech navrhnout úmluvy a doporučit je členským státům k přijetí: právo interpretovat je a rozhodovat ve sporech týkajících se jejich aplikace má Evropský soudní dvůr.
(Podle čl. 283 může Evropská unie uzavřít s třetími státy asociační, resp. kooperační dohody. Asociační dohody se středoevropskými státy obsahují ustanovení o pohybu pracovníků – zákaz diskriminace, zajištění rodinných vazeb ap. O pohybu občanů třetích států a o azylových otázkách tyto dohody nehovoří.)

Je jasné, že členské státy nebudou souhlasit s odstraněním vnitřních hranic bez účinného posílení vnějších hranic ES. Navzdory původním snahám o přenesení jednání o těchto otázkách na úroveň společenství se naopak posiluje rovina jednání mezivládních: čl. K 8 par. 2 hovoří o podmínkách, kdy lze opatření na mezivládní úrovni financovat z rozpočtu Unie. Čl. 9 umožňuje přesun kompetencí v oblasti migrační a azylové, ale ten je možný jen jednomyslným rozhodnutím členů Rady. Koncem r. 1993 má být tato otázka znovu zkoumána.
Ve věci zrušení vnitřních hranic v rámci ES (z něhož vychází např. Dublinská úmluva) není zatím zcela jasno a navíc se zdá, že není plná shoda mezi státy Schengenské skupiny a ostatními členy Unie v samotné interpretaci čl. 8a (Cruz). Evropský parlament přitom již v únoru 1993 prohlásil, že nebude-li zásada volného pohybu naplněna do 2. dubna 1993, vznese žalobu k Evropskému soudnímu dvoru. V prohlášení z 25. května se dožaduje volného pohybu všech osob přes vnitřní hranice ES. Jednotlivé instituce ES někdy v tomto směru vydávají ne zcela shodná prohlášení: před červnovou schůzkou Evropské rady v Kodani vyjádřila Komise ES politování nad tím, že pokrok ve věci Dublinské úmluvy, návrhu úmluvy o vnějších hranicích a v přípravě evropského informačního systému SIS je tak pomalý: na druhé straně Evropská rada na kodaňské schůzce prohlásila své “uspokojení nad tím, že členské státy vyjádřily odhodlání učinit vše pro dosažení vzájemně přijatelného řešení co nejdříve”.
Hovoří-li kritici evropského integračního procesu o jeho demokratickém deficitu, nelze jim ze zorného úhlu azylové a migrační politiky nedat do určité míry za pravdu.
Jednání mezivládních institucí v těchto věcech byla a jsou zpravidla důvěrná a ani politici o nich nemají mnoho informací. Tím lze vysvětlit, že např. v německém, belgickém, francouzském a lucemburském parlamentě nepadla v letech 1985-1989 ani jedna interpelace týkající se Schengenských dohod. Výjimkou je Holandsko. Podobně je tomu s uplatněním kompetencí soudů: kritici zdůrazňují, že např. výkonný výbor Schengenské skupiny má kromě pravomocí výkonných i pravomoci legislativní a soudní, což je v rozporu s ústavami členských států. Francouzský senát, kontrolovaný pravicí, se vyjádřil, že v oblasti, jež se vztahuje k osobní svobodě a k tak citlivým otázkám jako jsou drogy, imigrace a terorismus, byla “konfiskována demokracie”. Senát se domáhá meziparlamentních konferencí smluvních států Schengenské dohody.
Naši domácí kritici západoevropského integračního procesu zpravidla poukazují na nadměrnou byrokracii, hospodářský protekcionismus atp. Méně pozornosti se však věnuje nebezpečí, že by integrace v oblasti policejní postupovala rychleji než v oblasti soudní. Potřeba rychlého postupu v prevenci migračních tlaků může tento efekt vyvolat: důsledky pro stabilitu demokracie v integrující se Evropě mohou být ještě závažnější, než jsou již dnes důsledky nerovnováhy mezi silnou evropskou byrokracií a slabým parlamentem. Na toto nebezpečí upozorňuje již jednou citovaný francouzský senát, který výslovně požaduje, aby se “uskutečnila soudní oblast Evropa” dříve, než bude ustavena evropská policie.

Kapitola 5
Čechy azylové a exilové

Král:
To rozhodnutí se snadno nečiní. Neber si mne
za rozhodčího.
Řekl jsem už předtím, že bez lidu toto
nemohu učinit, i kdybych měl plnou moc. Aby také jednou
neřekl lid, kdyby nás něco postihlo:
vyslyšev příchozí, zahubil jsi město.

(Aischylos)

Československo, zejména jeho česká část, má svou vlastní historii exodů. Byla tu hospodářská emigrace, způsobená nezaměstnaností: od počátku dvacátých let až do r. 193O vydala ČSR 258 tisíc vystěhovaleckých pasů (většinu na Slovensku), ve třicátých letech tento počet podstatně klesá.
Na druhou stranu zažilo předválečné Československo i dvě uprchlické vlny, z velké části tranzitující: vlnu “běženců” ze vznikajícího SSSR a vlnu uprchlíků z nacistického Německa po r. 1933.
Už na samém počátku existence republiky se uvádí osm tisíc uprchlíků z Ruska. První vlna uprchlíků ze vznikajícího SSSR, tentokrát ze Sibiře a Dálného Východu, přichází r.1920, současně s repatriačními transporty. V tomto roce přichází také řada prchajících politiků. Když byla r. 1921 poražena Bílá armáda v jižním Rusku, nastal masový exodus. Otázka přijetí uprchlíků je předmětem interpelací a diskusí v tehdejším Národním shromáždění: výsledkem tohoto tlaku je usnesení vlády z 28.7.1921 o “pomocné akci ruským studentům”. Byl vytvořen také “meziministerský výbor pro pomoc Rusku”. ZÚ ČSR v Cařihradě vypravuje do Československa tisíc studentů a čtyři tisíce zemědělců (převážně kozáků). Do konce roku přijíždí další jeden a půl tisíce studentů a dva tisíce zemědělců. Koncepce vládní pomoci je zaměřena především na ženy, děti, invalidy,zemědělce a vědce. V r. 1922-23 přijíždí dalších několik set uprchlíků z Cařihradu a z Dálného východu (Sládek). Vedle organizovaných transportů přicházejí i jednotlivci a skupiny lidí, prchajících balkánskou stezkou z Cařihradu přes Sofii a Záhřeb. Celkový počet uprchlíků ze SSSR, kteří prošli Československem, se odhaduje na 20-30 tisíc.
Přístup československých úřadů k “běžencům” byl velkorysejší než v jiných zemích: uprchlíci dostávali prozatímní československé pasy, později tzv. Nansenovy pasy. Postavení uprchlíka, podepřené Nansenovým pasem, bylo v Československu výhodnější než v jiných zemích.
Ústřední institucí pečující o uprchlíky ze SSSR byla Ruská pomocná akce: původně se vedle péče o uprchlíky starala i o pomoc hladovějícímu Rusku, ale tato mezinárodní akce byla v polovině r. 1922 sovětskou vládou zastavena. Ruská pomocná akce se zaměřovala na zřizování škol (díky ní vznikla i Ruská právnická fakulta, Ukrajinská svobodná universita, Ruský pedagogický ústav a další). Náklady vynaložené na Ruskou pomocnou akci přesáhly půl miliardy korun.
“Běženecká” populace přinášela Československu určité politické problémy, neboť s klesající nadějí na záchranu Ruska a Ukrajiny se vyhrocovaly spory mezi skupinami, které hledaly smír se sovětským režimem, a skupinami, které odmítaly kompromis (většinou Ukrajinci). Přesto se obecně konstatuje, že emigrace ze vznikajícího SSSR získala v Československu podporu zcela ojedinělého rozsahu. Navíc podpora československé vlády nebyla příliš úzce spjata s politickou situací (Chinayeva).
Nutno také konstatovat, že kulturní přínos této uprchlické vlny nebyl právě malý. Mezi příchozími nacházíme byzantologa Kondakova, lingvisty Jakobsona a Kopeckého, literární vědce Franceva a Melnikovou, historiky Florovského, Vernadského a Savického, desítky jmen přírodovědců, ekonomů i techniků, literátů a divadelníků. Díky uprchlické vlně vznikla mj. Slovanská knihovna a později Slovanský ústav, několik archivů, ruské a ukrajinské muzeum atd. Bohužel značná část vzniklého kulturního bohatství zmizela po válce v SSSR, stejně jako stovky běženců, kteří byli odvlečeni do Gulagu.
Po r. 1933 začíná exodus z nacistického Německa a Československo se stává významným střediskem tranzitu uprchlíků. Na rozdíl od jiných zemí přijímalo Československo držitele platných německých pasů bez víza (Sborník). Pražské policejní komisařství projevovalo značnou toleranci i vůči uprchlíkům, kteří neregulérně překročili šumavskou nebo krkonošskou hranici, pokud byli přijati do registrace některé uprchlické komise: v takovém případě získali povolení k pobytu a “bezdomovecký” pas. Žadatelé, kteří prošli prověřením, byli uznáni jako bona fide uprchlíci.
V Praze tehdy pomáhaly mezinárodní organizace (Liga pro lidská práva atd.) a byl založen Demokratický výbor na pomoc uprchlíkům. Tyto organizace pomáhaly uprchlíkům najít ubytování, zajišťovaly jim lékařskou péči a další nezbytnosti: především jim pomáhaly v přesídlení do dalších zemí.
Tehdejší československá vláda prosazovala velmi vstřícný přístup vůči prchajícím osobám z Německa: naproti tomu ústavně-právní výbor tehdejšího parlamentu se domáhal přísnějších regulací (Grossmann).
Po anšlusu Rakouska se veškeré snahy zaměřily na přesídlení uprchlíků do dalších zemí: situace byla o to těžší, že cesta po železnici přes Rakousko už nebyla možná a byla třeba vypravovat uprchlíky letadly.
Mnichovská dohoda vyhnala ze Sudet 70 tisíc Čechů, 11 tisíc Němců a 17 tisíc Židů. Stupňoval se chaos a tlak na odchod. V této chvíli Vysoký komisař pro uprchlíky z Německa deleguje do Prahy francouzského komunistu Rudolfa Katze: spolupráce s ním je pro ostatní organizátory nesnadná. Přitom sovětské Rusko odmítá přijímat kontingenty uprchlíků, a to i členů KSČ: postupně přijalo několik funkcionářů. Přitom mezi uprchlíky, které bylo třeba urychleně vypravit z Československa pryč, bylo 1 180 komunistů (Grossmann).
Od září 1938 do září 1939 opustilo tehdejší Protektorát 35 tisíc Židů, od začátku Protektorátu do zákazu vystěhovalectví v r. 1943 27 tisíc Židů: dalších několik tisíc uprchlo ilegálně.
Pohyby obyvatelstva za války není možné přesněji odhadovat: souborný odhad 500 tisíc odvlečených osob (Pavlík-Marešová) zahrnuje jak deportace do koncentračních táborů, tak pracovní nasazení.
Při poválečném odchodu Židů do Palestiny zaujalo Československo, resp. ministr zahraničí Masaryk, vůči jejich tranzitu velkorysejší postoj než řada jiných států.
Prvním poválečným exodem je odsun Němců, kde se počet blíží třem milionům osob. Po r. 1948 následuje první vlna poválečné emigrace: odhad okolo čtvrt milionu osob považují jeho autoři (Pavlík-Marešová) za nejistý. Postupné otevírání hranic v šedesátých letech přináší další vlnu emigrace, vrcholící srpnem 1968: odhad (ibid.) se pohybuje mezi 80 a 100 tisíci osob. Za období mezi r. 1970 a 198O se počet ilegálních emigrantů odhaduje na víc než 50 tisíc osob (ibid.). Čísla samozřejmě nemohou být zcela konzistentní, jak upozorňují autoři citované studie, ale mimo pochybnost jsou tragické dopady těchto vln, z nichž druhá byla především odlivem mozků, na duchovní život československé společnosti. Tento odliv pokračuje každoročními tisícovými počty až do r. 1989.
Rokem 1990 se Československo znovu stává azylovou, resp. tranzitní zemí, tentokrát ve složitých podmínkách migračního tlaku z třetího světa. Je to – veřejností nepříliš vítaný – dopad našeho sbližování s ostatní Evropou: dodržování evropských standardů a komunikace s celoevropskými pokusy o řešení jsou patrně jedinou cestou k jeho zvládnutí.

Kapitola 6
Vliv demografického vývoje

Danaos:
Každý vůči přivandrovalci má jazyk přichystaný
ke zlé řeči. Vyslovení pohany je snadné.

(Aischylos)

Podstatným činitelem ovlivňujícím stoupající migraci je stoupající počet obyvatel na Zemi. “Populační exploze” není přítomna všude, neprobíhá ani stejnou rychlostí, ani podle stejného vzorce. Zhruba 90% světového přírůstku připadá na nerozvinuté země, zatížené chudobou a zadlužením. Demografická revoluce představuje globální revoluci dnešní doby. Její první fází je vzestup relativního i absolutního přírůstku obyvatel: v druhé fázi relativní přírůstek klesá, ale absolutní přírůstek stoupá (průběh charakteristický např. pro Japonsko a Mexiko) nebo se drží na téže úrovni (tzv. anglický typ průběhu). V další fázi klesá i absolutní přírůstek a postupně nastává tzv. demografické stárnutí populace (Pavlík).
Rozdíl fází tohoto vývoje mezi nerozvinutými a vyspělými zeměmi zavdává podnět k diskusím, nakolik stárnoucí populace vyspělých zemí potřebují určitý přísun přistěhovalců. Např. pracovní dokument švýcarské Federální rady pro demografický vývoj publikovaný letos v květnu uvádí čísla o poměru počtu důchodců k pracujícímu obyvatelstvu: zatímco dnes je to 24 důchodců na 100 pracujících, odhaduje se pro r. 2020 34 a pro r. 2040 44 důchodců. Dokument z toho vyvozuje stoupající potřebu zahraniční pracovní síly. Kritici podobnýc