Dopady evropské integrace na rodinnou politiku členských států EU
Prof. Dr. Max Wingen, ekonom a sociolog, působil jako ředitel na spolkovém ministerstvu pro rodinu v Bonnu, přednášel na universitě v Kostnici a v Bochumi. Vydal řadu publikací v oblasti rodinné politiky a demografie.
Publikovaný text byl autorem přednesen 10.6.1997 na půdě Občanského institutu.
Z němčiny přeložila Michaela Freiová.
Téma rodinné politiky v Evropě je nesmírně rozsáhlé. Pro tuto krátkou prezentaci jsem zvolil šest tematických okruhů, které zde krátce osvětlím.
První okruh je obecné povahy a proto ho pojednám stručně. V tomto prostředí – a s těmito pořadateli – mohu snad předpokládat, že hodnota rodiny je obecně známá a nezpochybňuje se. Všichni si patrně uvědomujete, jaké obrovské úkoly rodina plní – jak vůči jednotlivci, tak vůči společnosti. Z mého německého pohledu bych speciálně uvedl dva zvláštní body: jednak jsme v Německu podrobně diskutovali, jak rodina přispívá k využití “lidského kapitálu”, jednak jsme hovořili o tom, že rodina svým každodenním působením vytváří hodnotové postoje budoucích generací, které jsou neodmyslitelné pro fungování tržního hospodářství a sociálního státu. Možná se i v Německu trochu pozapomnělo na to, že sociálně tržní hospodářství budované zde po 2. světové válce spočívá na tom, co mu předchází – a to je výkon rodin. Ten se často považuje za samozřejmý, protože ještě po 2. světové válce byli lidé vychováváni v duchu rodinné autonomie; dnes se však tak samozřejmý jevit nemusí. Je proto nutné připomínat i dnes zastáncům sociálně tržní ekonomiky, že tyto hodnoty nejsou samozřejmé a v rodinách existovat musí. Právní stát v liberálním smyslu slova nemůže sám vytvářet hodnoty, na kterých spočívá a na něž se odvolává. Mnohostranný výkon rodiny není samozřejmý a často znamená pro rodinu určitá znevýhodnění. Proto je důležité zavést systematickou rodinnou politiku. Taková rodinná politika daleko přesahuje koncept hospodářské pomoci rodině a je třeba ji chápat jako úkol, který jde napříč celou společností, který prochází nejrůznějšími společenskými oblastmi – úkol, který jde napříč celým společenským spektrem.
Když máme hovořit o rodinné politice EU, pak musíme jasně rozlišovat mezi rodinnou politikou v rámci jednotlivých států Unie a mezi “rodinnou politikou” Unie samotné, tedy nadnárodní politikou. Z německého pohledu bych doplnil, že v naší vlasti máme federální strukturu a proto máme i tři roviny – spolkovou, státní a místní. K nim dnes přistupuje rovina čtvrtá, kterou reprezentuje Brusel. Osobně se domnívám, že by federální struktura měla být zachována i pro integrující se Evropu. Nechceme žádný centrální evropský stát, ale federální strukturu.
Nyní krátce k druhému okruhu, totiž k mezinárodnímu, srovnávacímu aspektu – k rodinné politice v jednotlivých členských státech. V jednotlivých členských zemích se rodinná politika rozvíjela sice různě, ale vždy byla výrazem toho, že rodina má ve všech těchto státech vysoké hodnotové postavení. Toho, kdo by se o tuto věc zajímal blíže, bych odkázal na tzv. europarometr, tedy na empirický výzkum veřejného mínění o hodnotových přístupech lidí v Unii, z něhož vyplývá, že rodina zaujímá velmi vysokou příčku v hodnotovém systému občanů členských států. Přesto zde existují země s explicitní rodinnou politikou (Německo, Belgie, Francie) a na druhé straně země, jejichž rodinná politika je spíše implicitní (Velká Británie, Dánsko atd.).
Implicitní politiku mívají země, které berou méně na zřetel rodinu jako celek a spíše se zaměřují na jednotlivé její členy – ženy, děti, muže atd. Trochu zjednodušeně lze tento protiklad charakterizovat jako rozdíl mezi politikou ochrany rodiny jakožto instituce a mezi politikou ochrany jednotlivých členů rodin – jednotlivců, kteří v rodině žijí. Za tím stojí různé společensko-teoretické koncepty, konkrétně v druhém případě koncepce individualistická, kdy je zájem jednotlivce na prvním místě a někdy se staví i nad zájmy společenské. Zde hraje roli koncepce rovnoprávnosti mužů a žen, koncepce zvláštních práv dítěte apod. S takovým postojem se setkáváme zvláště na severu Evropy, ve Skandinávii. Pak lze pochopit, že explicitní politika zaměřená na rodinu je zde méně výrazná.
Polarita mezi jednotlivcem a institucí poukazuje na moment volby, s níž se musejí členské státy v budoucnosti vyrovnat. Z mého osobního pohledu, tedy z pohledu teoretika rodinné politiky, zaměřeného systematicky, bych vyzdvihl nebezpečí absolutizace jednoho z obou aspektů. Jsem přesvědčen, že pro účely politického rozhodování a konání je třeba pečlivě vyvážit oba dva. Jde o to najít správnou rovnováhu.
Poslední poznámka k druhému bodu, která souvisí s tou předchozí. Jde o pojmové vyjasnění, tedy o to, co se pod pojmem rodiny rozumí. V zemích EU i mezi nimi navzájem jde o otázku kontroverzní, o níž se vedou tvrdé diskuse. Hraje zde úlohu i otázka, nakolik je konstitutivním základem rodinného soužití manželství a zda do rodinné politiky patří i společenství založená jinak. To je velmi speciální otázka, o které se dnes také diskutuje. Musíme přitom ale rozlišovat mezi analytickou rovinou, tedy popisem rodinného soužití, a politickým zhodnocením této analýzy. Na jedné straně lze pojem rodiny rozšiřovat, ale tento pojem nesmí zaniknout na to, že by se rozšiřoval do nekonečna. Některé skupiny totiž dnes požadují, aby se do pojmu rodiny zahrnovalo jakékoli společenství – mužů, žen, v páru, v komuně. To by jednoznačně znamenalo tak extenzivní rozšíření, že by pro většinu z nás bylo nepřijatelné. Politická otázka je: jsou všechny typy soužití stejné hodnoty, nebo má stát právo dávat některé formě přednost? A zde jsou dobré racionální důvody říci, že spojení rodinného života s životní formou manželství dává určitou, právně vymahatelnou jistotu právě pro ty nejslabší členy komunity, totiž pro děti. Proto si myslím, že stát by měl svou rodinnou politikou vyjádřit, že v rodinné politice považuje rodinu na bázi manželství za příznivou strukturu: to neznamená diskriminaci dalších forem. Obě strany, tedy i ta, která odmítá tradiční rodinu na bázi manželství, musejí však uvádět racionální argumenty. Za každou institucí stojí totiž určité historické zkušenosti, a ty nelze jen tak lehce odmítat.
Považuji však za důležité, abyste jako asociovaná země věděli, že je – podle našich dosavadních zkušeností – velmi těžké najít pojem, na němž by se shodovaly jednotlivé země nehledě na své hranice. Proto je také velmi těžké najít společný základ pro evropskou rodinnou politiku. Na vypracovávání koncepcí rodinné politiky mají dopad politické a ideologické protiklady. V Římských smlouvách se slovo “rodina” a “rodinná politika” vůbec nevyskytuje, protože v chápání adresátů této politiky chybí konsensus.
Třetím okruhem naší problematiky jsou základní tendence vytváření rodinné politiky v členských státech. Máme řadu dohod, ale stále existují i zřetelné rozdíly, které nelze sladit do koherentní rodinné politiky Unie. Jen heslovitě: snaha o minimální hospodářské zajištění rodin různé velikosti, o vyrovnání hospodářsky znevýhodněné pozice rodin s více dětmi. Zde je třeba myslet na to, že v tržním hospodářství se mzda řídí tržním hodnocením výkonu, ne životními potřebami, tedy ani životními potřebami rodiny. Proto v Německu, kde se už po desetiletí orientujeme na principy sociálně tržního hospodářství, jež spojují tržní mechanismy se sociálním vyrovnáním, zohledňujeme životní potřeby dětí. Vždycky jsme kladli důraz na to, že nechceme mít tržní hospodářství bez přívlastků: “sociální” neznamená pro nás pouhé epiteton ornans. To není jen můj osobní názor, ale už duchovní otcové naší tržní politiky – Alexander Rüstow, Wilhelm Röpke a další, v praktické politice pak především Erhard – tento koncept nalézali a prosazovali v uvedeném smyslu. Proto má rodinný princip důležité místo v našem sociálním řádu, v sociálně tržním hospodářství.
Ve všech státech Unie se dále setkáváme s dvojím přístupem k řešení rodinné problematiky: s opatřeními zohledňujícími různé fáze rodinného cyklu a s opatřeními zaměřenými na problémové skupiny – na samoživitele, na rodiny s postiženými dětmi atd. V prvním případe jde o soustředění na fáze, druhá koncepce se zaměřuje na přímé adresáty. Průběžně narůstá též snaha o lepší možnosti sladění profesionálního života s životem rodinným. Zde se uplatňuje i sociální iniciativa jednotlivých podniků, odborů a dalších partnerů v sociálním dialogu.
Velmi zřetelně odlišné tendence existují v oblasti financování sociálních opatření – rodinných přídavků. Některé státy je financují ze státního rozpočtu, jiné např. z příspěvků zaměstnavatelů. Rozsah opatření je různý – některé státy jsou na špici, jiné spíše pozadu – a liší se i podmínky, za nichž se příspěvky poskytují. Vás Čechy bych rád upozornil na něco, co vyplývá z naší německé diskuse, ale je také diskutováno např. i v Rakousku: na velmi důležitý aspekt řešení této problematiky, jímž jsou daňová opatření ve prospěch materiálního i kulturního života rodin s dětmi. Náš ústavní soud totiž rozhodl, že sociálně-kulturní existenční minimum pro děti nepodléhá dani z příjmu. Z toho vyplývá, že jde o otázku daňové spravedlnosti, takže vlastní podpora rodiny začíná teprve potom. Přitom toto hledisko daňové spravedlnosti není dosud zdaleka v Evropě samozřejmostí.
V minulosti byla v různých státech Unie hospodářská opatření ve prospěch rodin motivována populační politikou, tedy ovlivňováním generativního chování. Takovéto ohledy – dříve zřetelně patrné zejména ve Francii a v Belgii – dnes dalekosáhle ustoupily do pozadí. To samozřejmě nevylučuje, že dobrá rodinná politika je i dobrým předpokladem pro to, aby se lidé rozhodovali mít více dětí. Ale je to vedlejší efekt – není a nemá to být instrumentalizace rodinné politiky pro populační účely.
Čtvrtým aspektem je nadnárodní úroveň. Jak už bylo v úvodu zmíněno, nemá Evropská unie kompetence v oblasti rodinné politiky. EU má značně omezené kompetence v oblasti sociální politiky obecně, čímž jsou automaticky omezeny i kompetence v oblasti politiky rodinné – i když sociální politika je jen jedním z aspektů rodinné politiky, která, jak už jsem řekl, jde napříč celým životem společnosti. Přesto už v minulosti měly orgány EU určité možnosti ovlivňovat sociální politiku v členských zemích. Pokud jde speciálně o rodinnou politiku, už v prvních letech po ustavení EHS hrálo roli umožnění volného pohybu rodinných příslušníků, resp. rodin, a s tím souvisel i jejich nárok na odpovídající sociální zabezpečení. Zde mohou orgány EU zasahovat do národních systémů sociálního zabezpečení svými směrnicemi, jež musejí být uplatněny v národních legislativách. Je důležité si uvědomit, že Římské smlouvy byly od svého vzniku zaměřeny na hospodářskou spolupráci, a proto se kompetence orgánů EU v sociální oblasti zaměřují na faktor práce a zaměstnávání, nebo s tímto faktorem nějak souvisejí. Takové omezení na oblast zaměstnanosti je však do budoucna jen těžko obhajitelné, protože od Maastrichtských dohod musejí být sociální opatření v členských státech zaměřena na všechny občany Unie. V této souvislosti je např. podstatné doporučení Rady, které už před rokem 1992 směřovalo ke konvergenci sociální politiky jednotlivých členských států. Toto doporučení obsahuje pasus o rodině, kde bylo (pouze) doporučeno rozšíření dávek pro početné a chudší rodiny. Dále se doporučení týká opětovného pracovního začlenění osob, které po ukončení péče o děti znovu vstupují na pracovní trh.
Zcela novým akcentem v rodinné, resp. sociální politice EU je dohoda o rodičovské dovolené (i když je samozřejmě problematické mluvit právě v této souvislosti o “dovolené”, zejména jde-li o výchovu několika malých dětí). Z časových důvodů nepůjdeme do detailů, jde ostatně pouze o standard poskytování životního minima po dobu tří měsíců, ale podstatné je, že tarifní partneři (zaměstnavatelské svazy, odbory) dosáhli na evropské úrovni shody, která je obsahem evropské směrnice. Tento postup je zakotven v sociálním protokolu připojeném k Maastrichtské smlouvě, a tak vede k vytvoření evropské směrnice. Je to pozoruhodný příklad pro další vývoj evropského práva týkajícího se rodiny, protože jde o zcela nový krok, který symbolizuje propojení nad-státního a ne-státního sektoru: soukromníci z hospodářské sféry se dohodli s nadstátním orgánem na úrovni EU.
Právě proto, že přímé kompetence EU v této oblasti jsou tak omezené, je důležité, aby zde probíhala intenzivní výměna informací mezi členskými zeměmi. Komise sama tuto výměnu podněcuje jako katalyzátor. Už výměna informací může totiž vést k tomu, že opatření jednotlivých států budou v dalších státech známa, uznána a mohou vést k dalším dohodám. Důležitou úlohu zde hraje tzv. evropská observatoř pro národní rodinné politiky. Tato observatoř vznikla v 80. letech s cílem pozorovat struktury rodinné politiky v jednotlivých státech.
Tím se dostáváme k pátému tematickému okruhu – totiž k perspektivám integrace rodinných politik v rámci Unie. Je to opět velmi široké pole, proto je zkrátím a omezím se na několik málo aspektů. Pro země s dosud nevyvinutou úrovní prorodinných opatření může integrace znamenat tlak na přizpůsobení ve standardech vlastní rodinné politiky na úroveň ostatních zemí. Dokonce si lze představit určitou soutěž v rozvíjení rodinné politiky. Důležitá je výměna informací a zkušeností – ta má pro rodinnou politiku velký význam. Vzhledem k dlouhodobější perspektivě je konvergence rodinných politik jedním z cílů Evropského společenství. Chápe se jako součást sociální integrace Evropy. Integrační proces na sociální úrovni je podporován Evropským soudním dvorem a jeho jurisdikcí, což je však něco jiného než harmonizace sociálního práva jakožto právní cíl.
Obecně lze tedy říci, že nejde o ad hoc zglajchšaltování stávajícího stavu, ale o dlouhodobý proces, o konvergující vývoj v jednotlivých státech, který lze samozřejmě podpořit stanovováním společných minimálních standardů. Realisticky viděno zůstane asi při tom, že v historicky dohledné době se neuskuteční nějaký supranacionální centralistický sociální stát, ale budou tu nadále vedle sebe existovat národní systémy sociálního zabezpečení.
Ostatně patří k velmi těžkým otázkám právě pro právníky, čím vlastně Unie z hlediska státoprávního je. Nemůže to být žádný stát v dosavadním smyslu slova. Já sám bych ji označil za státní útvar sui generis. Tak tomu bude ještě dlouho.
Dostáváme se k šestému, poslednímu bodu, totiž k perspektivě dalšího vývoje nadnárodní politiky na bázi Maastrichtské dohody. Jak víte, dojde právě příští týden v Amsterodamu k její revizi. To je velmi těžká otázka: právě v posledních týdnech se podle mých informací začalo uvažovat o zásadních změnách v Maastrichtské smlouvě, v neposlední řadě v souvislosti se změnami ve Velké Británii: právě Británie se dlouho bránila sociálním aspektům integrace, odmítala podepsat sociální protokol, a to se patrně změní. Zdá se, že dosavadní sociální protokol bude se souhlasem Velké Británie začleněn přímo do smlouvy. Musíme tedy vyčkat, co z těchto porad vznikne, ale zdá se, že sociální aspekt bude zohledněn silněji, než bychom si bývali představovali ještě před několika měsíci. Pokud jde o sociální práva, obsažená v Evropské sociální chartě, ta se součástí smlouvy nestanou, ale nabízí se řešení, že by mohl být v preambuli nové smlouvy odkaz na sociální chartu. Sociální charta se v čl. 16 dotýká práv rodiny, ale musíme mít na paměti, že tato práva nejsou individuálně vymahatelná. Proto by odkaz na sociální chartu v preambuli revidované smlouvy znamenal určitý sociální konsensus v rámci Evropského společenství.
Německé rodinné organizace požadují, aby přímo ve smlouvě byla zakotvena povinnost Bruselu při všech opatřeních brát ohled na rodinu. K tomu zřejmě hned tak nedojde a já hned vysvětlím proč. Na jedné straně se sice v řadě politických deklarací zdůrazňuje význam rodiny jako základní jednotky společnosti, k čemuž patří konec konců i zmíněný 16. článek sociální charty, na druhé straně chybí nutný politický tlak na podobná pro-rodinná ustanovení. Zcela jinak tomu je u zájmů zaměstnaneckých nebo tam, kde jde o rovnoprávné postavení muže a ženy: zde je politická podpora zřetelnější. Jistě musíme být velmi skromní. Bude-li ve smlouvě zřetelněji zakotvena rovnoprávnost muže a ženy, pak to s sebou nese větší důraz na sladitelnost práce s rodinným životem. Tím by se dostal alespoň jeden rodinně-politický aspekt bezprostředně do smlouvy.
Myslím však, že v budoucnosti budeme muset silněji spolupracovat, protože dosavadní smlouva je příliš jednostranně zaměřena na hospodářské aspekty, zatímco občanský aspekt zůstává v pozadí. Stabilita a konvergence v hospodářském životě jsou a zůstávají zásadními cíli EU: ale k této stabilitě a konvergenci patří i politika sociální konvergence. K vnitřně upevněnému společenství patří vytvoření společenského prostoru. Aby se mi dobře rozumělo: já tady neobhajuji další kompetence Evropské komise. Já usiluji o to, aby Komise byla silněji než dosud zavázána ve svých vlastních opatřeních, jež už v její kompetenci jsou: mít vždy na zřeteli rodinu. Přitom je podstatná poznámka citované “observatoře”, která ve své poslední zprávě uvádí, že nejen členské státy, ale i EK věnují příliš málo pozornosti dopadům svých opatření na rodinu.
Obecná poznámka zcela na závěr. Platí-li to, co opakovaně podtrhují šéfové členských států, že totiž v EU sociální aspekt musí mít stejnou váhu jako aspekt hospodářský, pak by měl být zajištěn i aspekt rodinný: a to proto, že rodinný aspekt je pevnou součástí sociálních politik členských států. A to, co se nepodaří na amsterodamské schůzce, zůstává na programu Unie, protože evropská integrace je procesem, který si žádá trpělivost a na druhé straně politickou fantazii. Doufám, že při společném budováním Evropy projevíme trpělivost i fantazii současně. Jak řekl Max Weber, jde o to, abychom vrtali tlustá prkna sice vášnivě, ale s mírou. Proto bych si přál, aby se Unie rozvíjela nejen ve sféře hospodářské, ale i sociální, od níž je rodina neodmyslitelná. Rodina totiž patří k životnímu modelu evropské společnosti.
