Na mimořádném summitu 30.1. 2012 dojednali představitelé států EU obsah nové smlouvy, která získává označení jako „Pakt o rozpočtové disciplíně”, „Smlouva o rozpočtové unii”, „Smlouva o rozpočtové odpovědnosti” a další.
Ve skutečnosti nese název „Smlouva o stabilitě, koordinaci a řízení v hospodářské a měnové unii”. Její koncept se rodil (v návaznosti na výsledky zasedání Evropské rady 8. a 9. prosince 2011) několik týdnů v pracovní skupině vyjednavačů členských států nazvané „Ad hoc pracovní skupina k unii fiskální stability”.
Doladěný text by měl být podepsán na zasedání Evropské rady 1. a 2 března. V tuto chvíli se k smlouvě hodlá připojit 25 států; stranou zůstává Velká Británie a Česká republika. Následující příspěvek v první části stručně představuje obsah zamýšlené smlouvy, v druhé části pak přináší několik prvních komentářů k vybraným aspektům z pohledu právníka. Vycházím z textu návrhu, který byl zveřejněn 31. ledna v návaznosti na výsledky diskuse na summitu.
Obsah návrhu
Obecné otázky
Zamýšlená smlouva by nepatřila mezi zakládací smlouvy EU, tj. netvořila by součást unijního primárního práva. Formálně by šlo o smlouvu skupiny členských států EU, které si přejí rozvíjet integraci nad rámec unijního práva.
Důvody jsou ryze praktické – neexistence potřebné jednomyslné shody na změně zakládacích smluv. Smlouva sama tento stav považuje za provizorium a v článku 16 stanoví, že do pěti let od jejího vstupu v platnost by na základě vyhodnocení zkušeností s jejím prováděním měly být podniknuty kroky k začlenění jejího obsahu do právního rámce EU.
Smlouva by vstoupila v platnost 1. ledna 2013, pokud by ji ratifikovalo 12 (z nynějších 17 států), jejichž měnou je euro. Pokud by k dvanácté ratifikaci došlo později, pak by vstoupila v platnost první den měsíce následujícího po uložení ratifikační listiny dvanáctého státu eurozóny (viz čl. 14 odst. 2).
Ustanovení smlouvy by se uplatnila na smluvní strany (které smlouvu ratifikovaly), jejichž měnou je euro. Pro ostatní smluvní strany (které smlouvu ratifikovaly) by se aktivovala až k okamžiku vstupu do eurozóny, pokud si samy dobrovolně nezvolí, že se na ně vybraná ustanovení, u nichž to smlouva připouští, uplatní již dříve; takto by si mohly zvolit, že budou vázány všemi nebo částí ustanovení hlavy III a IV (viz čl. 1 odst. 2 a 14 odst. 5).
Deklarované základní cíle
Deklarovaným základním cílem smlouvy je posílení hospodářského pilíře hospodářské a měnové unie přijetím souboru pravidel určených k podpoře rozpočtové disciplíny, posílení koordinace hospodářských politik a zlepšení řízení eurozóny (viz čl. 1 odst. 1). Preambule v tomto smyslu zdůrazňuje, že potřeba udržení zdravých a udržitelných veřejných financí a zabránění vzniku nadměrného schodku má zásadní význam pro zajištění stability eurozóny.
Preambule na předních místech též vyzdvihuje přání smluvních stran „rozvíjet stále užší koordinaci hospodářských politik v eurozóně”.
Fiskální kompakt
Těžiště navrhované smlouvy by měla představovat hlava III nazvaná „Fiskální kompakt”, která se zaměřuje na rozpočtovou disciplínu.
Jejím základním prvkem je tzv. pravidlo vyrovnaného rozpočtu (Balanced Budget Rule) upravené v článku 3: Smluvní strany by měly být povinny do jednoho roku od vstupu smlouvy v platnost zavést ve svém vnitrostátním právu režim, podle něhož by jejich veřejné rozpočty musely být vyrovnané nebo přebytkové; tento požadavek je v návrhu dále upřesněn a jsou zde stanoveny některé poměrně úzké výjimky. Smluvní strany by se dále zavázaly zavést nápravný mechanismus, který by byl spuštěn automaticky v případě významných odchýlení od stanovených rozpočtových parametrů. Mechanismus není v návrhu definován, je zde toliko uvedeno, že by měl být přijat podle zásad dohodnutých na základě návrhu Komise a že by měl zahrnovat povinnost odstranit odchýlení v určené lhůtě. Návrh smlouvy vyžaduje, aby uvedená pravidla byla zavedena ustanoveními závazné a trvalé povahy, nejlépe v ústavním právu, každopádně však normami, které musí být respektovány během celého procesu přijímání rozpočtu.
Soudnímu dvoru EU by měla být dle článku 8 udělena pravomoc přezkoumávat, zda smluvní strany do svého právního řádu správně zakotvily výše uvedená pravidla. Tato pravomoc by mu byla svěřena podle článku 273 Smlouvy o fungování EU (SFEU), podle kterého má Soudní dvůr pravomoc rozhodovat všechny spory mezi členskými státy, které souvisejí s předmětem zakládacích smluv EU, jsou-li mu předloženy na základě rozhodčí smlouvy.
Věc by se k Soudnímu dvoru mohla dostat dvěma cestami. Jednak se předpokládá, že Komise v přiměřené době předloží zprávu o plnění dotčeného závazku v každém smluvním státě. Pokud Komise dospěje k závěru, že některý stát své povinnosti nesplnil, a uvede to ve své zprávě, „věc bude předložena Soudnímu dvoru jednou nebo více smluvními stranami”; smluvní strany by tedy měly povinnost podat žalobu na dotčený stát. Vedle tohoto postupu (bez ohledu na zprávu Komise) by navíc každá smluvní strana mohla sama podat žalobu k Soudnímu dvoru, kdykoli by se sama domnívala, že některý smluvní stát své povinnosti nesplnil.
Rozsudek Soudního dvora by byl závazný a dotčený stát by měl povinnost se mu podřídit a podniknout nápravné kroky v soudem vymezené lhůtě. Pokud by se poté některý smluvní stát domníval (podle vlastního posouzení nebo na základě posudku Komise), že odsouzený stát povinnosti uložené v rozsudku nesplnil, mohl by podat další žalobu k Soudnímu dvoru. Ten by pak měl pravomoc, pokud by dal žalobci za pravdu, uložit dotčenému státu paušální částku nebo penále přiměřené okolnostem a nepřesahující 0,1 % HDP daného státu. Tato peněžní sankce by měla jít na účet Evropského mechanismu stability.
Smluvní strany by měly dále v článku 4 přijmout závazek, že (zjednodušeně řečeno) přesáhne-li výše veřejného dluhu 60 % HDP, budou jej snižovat průměrnou rychlostí 1/20 ročně.
Smluvní strany by měly podle článku 6 také povinnost informovat předem Komisi a Radu o plánovaných emisích státních dluhopisů.
Článek 5 předpokládá, že státy u nichž je shledán nadměrný rozpočtový schodek v řízení podle čl. 126 SFEU, přijmou „programy rozpočtového a hospodářského partnerství” zahrnující podrobný popis strukturálních reforem k účinnému a trvalému odstranění svých deficitů, tj. šlo by o jakési závazné plány nápravy. Obsah a forma těchto plánů by měly být definovány právem Unie. Programy by měly schvalovat a jejich provádění sledovat (včetně dohledu nad státními rozpočty) Komise a Rada.
Smluvní státy by se v neposlední řadě v článku 7 zavázaly při hlasování v Radě EU o opatřeních v řízení podle čl. 126 SFEU vůči státům neplnícím rozpočtová kritéria podporovat návrhy či doporučení Komise vůči státům, u nichž Komise shledá, že existuje nadměrný rozpočtový schodek. Tato povinnost by se neuplatnila jenom tehdy, pokud by kvalifikovaná většina smluvních států, nepočítaje v to stát, o němž se jedná, byla proti takovým návrhům. Tím by došlo fakticky ke změně rozhodovacích postupů v článku 126 SFEU (viz níže).
Koordinace hospodářské politiky
Hlava IV nazvaná „Koordinace hospodářské politiky a konvergence” obsahuje z větší části jen obecné politické proklamace, které nepřinášejí nic nad rámec úpravy v primárním právu EU.
Článek 9 deklaruje úmysl smluvních stran spolupracovat na základě ustanovení o koordinaci hospodářských politik ve Smlouvě o fungování EU na vytvoření hospodářské politiky, která by podporovala hladké fungování hospodářské a měnové unie a hospodářský růst. Za tím účelem se smluvní strany zavazují přijmout nezbytná opatření ve všech oblastech zásadních pro dobré fungování eurozóny při sledování cílů podpory konkurenceschopnosti, zaměstnanosti, přispění k udržitelnosti veřejných financí a posilování finanční stability.
Článek 10 vyjadřuje ochotu smluvních stran využívat v záležitostech klíčových pro hladké fungování eurozóny příslušné pravomoci omezené na státy, jejichž měnou je euro (čl. 136 SFEU) a mechanismus posílené spolupráce.
Za konkrétnější a zároveň přesahující požadavky platné úpravy v primárním právu lze považovat závazek obsažený v článku 11, který předpokládá, že smluvní strany budou mezi sebou předem projednávat a případě vhodnosti koordinovat všechny významnější reformy hospodářské politiky, které plánují.
Řízení eurozóny
V hlavě V nazvané „Řízení eurozóny” (popř. „Vládnutí eurozóně”) návrh smlouvy předpokládá vytvoření nových orgánů, respektive platforem.
Podle článku 12 by byl vytvořen tzv. eurosummit jakožto pravidelná zasedání hlav států a předsedů vlád smluvních států, jejichž měnou je euro, a předsedy Komise. Na zasedání by byl vždy pozván též prezident Evropské centrální banky a mohl by být přizván též předseda Evropského parlamentu. Úloha eurosummitu je vymezena velice obecně; měly by se zde projednávat otázky související se sdílenou odpovědností vůči společné měně, strategické směry pro vedení hospodářských politik a další záležitosti řízení eurozóny.
Eurosummit by byl tedy obdobou Evropské rady, a to v užší formaci omezené na představitele smluvních stran, jejichž měnou je euro. Dlužno podotknout, že vrcholní představitelé eurozóny se příležitostně separátně scházejí už od roku 2008. Smlouvou by došlo k formalizaci této praxe a upřesnění jejího fungování.
Zasedání by se měla konat vždy v případě potřeby, ale nejméně dvakrát do roka. Eurosummit by měl mít svého předsedu, kterého by jmenovali zástupci států v eurosummitu prostou většinou na stejné funkční období jako má předseda Evropské rady (snad se zde předpokládá personální propojení).
Problematickou otázkou v rámci vyjednávání textu smlouvy bylo zapojení smluvních států, které neplatí eurem. Původně se s jejich účastí na eurosummitu vůbec nepočítalo. Podle konečné verze by se jejich zástupci měli účastnit alespoň jednání týkajících se vybraných otázek (konkurenceschopnost smluvních států, zásadní rozhodnutí o budoucnosti eurozóny, specifické otázky provádění smlouvy ap.).
Článek 13 stanoví, že Evropský parlament a vnitrostátní parlamenty smluvních států společně určí organizaci setkávání předsedů rozpočtových výborů vnitrostátních parlamentů a příslušných výboru Evropského parlamentu. Nezdá se nicméně, že by této parlamentní formaci měla být přiznána jiná než debatní úloha.
Shrnutí
Jako základní změny, které by nová smlouva přinesla pro smluvní státy lze vidět:
1. zavedení pravidla vyrovnaných rozpočtů a jeho kontroly Soudním dvorem;
2. vytvoření či lépe řečeno formalizaci eurosummitu;
3. povinnost pravidelného snižování dluhu pro státy zadlužené nad 60 % HDP;
4. podřízení zadlužených států závazným nápravným programům;
5. povinnost států informovat Komisi a Radu o plánech vydávání dluhopisů;
6. povinnost společného předjednávání vnitrostátních hospodářských reforem;
7. faktickou změna hlasovacího postupu v čl. 126 SFEU směrem k poloautomatickému přijímání návrhů Komise.
Komentář:
Smlouva by znamenala zásadní přestavbu právního rámce hospodářské a měnové unie. Utáhla by svěrací kazajku směrem k fiskální unii; omezila by svobodu členských států vytvářet vlastní státní rozpočet a provádět autonomní hospodářskou politiku. Podřízení zadlužených států závazným nápravným programům má až kolonialistický nádech. Došlo by k posílení postavení Komise v rámci hospodářské a měnové unie.
Problémům vyplývajícím z tohoto přístupu jsem se obecně věnoval v předchozích článcích v Revue Politika k problematice krize eurozóny. Níže je proto ponechávám stranou a zaměřuji se především na právní otázky.
Faktická změna primárního práva EU
Třebaže je zamýšlená smlouva představována jako nadstavba nad primárním právem EU, které jí není dotčeno, ve skutečnosti by znamenala jeho faktickou změnu. To je zřejmé z velké řady jednotlivých prvků.
Na předním místě je třeba uvést ono povinné hlasování pro návrhy Komise v řízení o nadměrných rozpočtových schodcích (čl. 126 SFEU) podle článku 7, není-li proti návrhu kvalifikovaná většina. Tato povinnost smluvních stran (předpokládáme-li, že se smluvními stranami stanou všechny členské státy platící eurem) by přinesla faktickou úpravu rozhodovacího postupu v článku 126 SFEU, i když by formálně tento článek zůstal beze změn. Zatímco nyní rozhoduje Rada o návrzích Komise kvalifikovanou většinou, a návrh tedy může být přijat jen, pokud je kvalifikovaná většina pro, podle režimu smlouvy by v podstatě byly návrhy Komise přijímány automaticky, pokud by je kvalifikovaná většina nezablokovala.
Stejně významná (z hlediska závěru o faktické změně zakládacích smluv) je skutečnost, že smlouva by v řadě případů zapojovala do provádění smlouvy unijní instituce. Zejména Komisi by byly svěřeny četné úkoly a pravomoci (zejm. čl. 3, 5, 8). Předpokládá se rovněž angažmá Rady (např. čl. 5, 6), Soudního dvora (čl. 8) a alespoň v minimální míře i Evropského parlamentu (čl. 13). Ptejme se, zda je takový postup z právního hlediska vůbec možný. Unijní instituce by totiž měly působit a být úkolovány jen v mezích zakládacích smluv EU. Zatímco volbu Soudního dvora jako rozhodčího soudu mezi státy skutečně primární právo (273 SFEU) umožňuje, v případě ostatních institucí není vůbec zřejmé, na jakém právním základě by se měly podřizovat smlouvě skupiny členských států stojící mimo primární právo. (Zakládací smlouvy znají případy, kdy instituce mohou sloužit jen skupině států a nikoli všem. Takovými případy jsou tzv. posílená spolupráce a dále situace, kdy se některé státy neúčastní té které oblasti integrace na základě výjimky v zakládacích smlouvách. V případě smlouvy o rozpočtové unii by nicméně nešlo o žádnou z těchto možností.)
Pozoruhodné je rovněž propojení se sekundárním právem EU v článku 5. Smlouva zde předpokládá k provedení vlastního ustanovení přijetí prováděcího předpisu EU.
Smlouva podle článku 10a Ústavy
Smlouva by z hlediska českého ústavního pořádku byla nepochybně smlouvou podle článku 10a Ústavy, tj. takovou, jíž jsou některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci. Na jejím základě by totiž jednak byly svěřeny konkrétní pravomoci mezinárodním institucím, jednak, jak již bylo řečeno, by došlo k faktické změně zakládacích smluv EU.
Přenos kompetencí na mezinárodní instituce je nejlépe patrný u pravomocí svěřených Soudnímu dvoru v článku 8, tj. pravomoci přezkoumávat zakotvení pravidla vyrovnaného rozpočtu a případně ukládat sankce. Dále je případné o takovém přenosu hovořit v souvislosti s rolí, jakou by měly hrát Rada a Komise při schvalování zmíněných „programů rozpočtového a hospodářského partnerství” či v případě vytvoření eurosummitu a jeho úkolů při řízení eurozóny. V širším smyslu lze považovat za přenos pravomocí i posílení postavení Komise v rámci změny hlasovací procedury v řízení o nadměrném schodku (čl. 126 SFEU), protože zde získává prakticky možnost přijímat rozhodnutí sama, nejsou-li kvalifikovanou většinou vetována.
Ze závěru o faktické změně zakládacích smluv EU, které jsou z pohledu českého práva smlouvami podle článku 10a, vyplývá logicky nutnost kvalifikovat navrženou smlouvu stejným způsobem.
Na tomto posouzení nic nemění skutečnost, že pro smluvní státy, které (zatím) neplatí eurem, by se povinnosti ze smlouvy (pokud by se iniciativně nepřihlásily k těm, kde to smlouva umožňuje) bezprostředně nevztahovaly a aktivovaly se až okamžikem přijetí eura. Už ratifikací smlouvy by byl dán nevratný souhlas s přenosem pravomocí, který bude účinný ke dni přijetí eura. Šlo by tedy jen o přenos s odloženou účinností.
K souhlasu s ratifikací tohoto druhu mezinárodních smluv vyžaduje Ústava ČR souhlas Parlamentu daný ústavní většinou, popř. souhlas daný občany v referendu.
Jaký postoj by měla zaujmout ČR
Na summitu 30. ledna Česká republika zůstala stranou hlavního proudu a k 25 státům, které hodlají smlouvu v březnu podepsat, se zatím nepřipojila. Tento postoj lze jedině přivítat; nejlepším řešením pro nás je podle mého názoru v tuto chvíli jednoznačně zůstat stranou.
Smlouva je nastavena tak, že pro členské státy neplatící eurem nepřináší výměnou za jejich účast žádné hmatatelné výhody. To jediné, čeho by dosáhly, je vyslání signálu loajality a morální podpory směrem k německo-francouzskému tandemu a dalším propagátorům utužení hospodářské unie. Jinak by však na sebe pouze braly povinnosti a rizika.
Je problematické zavázat se již nyní přijmout soubor povinností, o jejichž fungování a rozvinutí v praxi v první fázi budou rozhodovat jiní. Jde v tomto smyslu do jisté míry o bianko šek. Dokonce ani ty státy mimo eurozónu, které by na sebe dobrovolně vzaly s předstihem některé či všechny závazky z hlav III a IV, nezískají možnost opravdového spolurozhodování. V každém případě půjde o účast na riskantním podniku, který bude zcela v režii jiných států.
Neúčast států neplatících eurem nijak neblokuje a neohrožuje vstup smlouvy v platnost ani její provádění. Státy z této skupiny, které se nepřipojí, nebudou tedy v nijak problematické situaci ve vztahu k ostatním. Navíc tyto státy budou mít možnost ke smlouvě přistoupit později.
Souhlasím s názorem, že do budoucna by přistoupení ke smlouvě mělo být spojeno s rozhodnutím o přijetí eura a že by bylo vhodné předložit tuto otázku občanům v referendu. Přehodnocení a opětovné rozhodnutí o (ne)přijetí společné měny je navzdory již existujícímu závazku přijmout euro naprosto legitimní, protože celková struktura hospodářské a měnové unie se od dob přijetí závazku podstatně změnila a smlouvou o rozpočtové unii se bude dále měnit.
Vyšlo na Revue Politika dne 3.2.2012
