Jürgen Borchert je soudcem při Zemském soudu pro sociální záležitosti v Hessensku.
Z německého originálu “Verantwortung statt Almosen” publikovaného v časopisu Die Politische Meinung, č. 394, září 2002, str. 19-26,
přeložila Eva Šiprová.

Rodinná politika začíná být povyšována na téma číslo 1. Již byl nejvyšší čas, neboť příčiny hospodářského a sociálního úpadku země, kdysi označované za zemi hospodářského zázraku, je třeba hledat především v nehospodárném zacházení s lidským kapitálem, které začalo v polovině šedesátých let.
Rovnováha mezi náklady a výkony ve státě a ve společnosti je hluboce narušena, protože zákonodárci promeškali padesát let v přizpůsobování daňového a sociálního práva pronikavě působícím změnám v hospodářství a ve společnosti. Především sociální stát proto generuje v narůstající míře ty problémové situace, před kterými má chránit. Zvláště znevýhodněny jsou rodiny. Rodinné politické koncepty vzájemně si konkurujících politických stran jsou pro řešení problémů nepoužitelné.

Počty dětí klesají, chudoba rodin roste

Ačkoliv počty narozených od roku 1965 klesly z 1,35 milionu na 730 000 v roce 2001, tj. téměř na polovinu, a podíl sociálních výdajů se přibližně zdvojnásobil, materiální situace rodin se výrazně zhoršila. Jestliže v roce 1965 žilo jen každé pětasedmdesáté dítě do sedmi let věku dočasně nebo trvale ze sociální dávky, postihla tato situace (chápeme-li ji jako definici chudoby) v roce 1998 každé sedmé dítě – to je šestnáctinásobné zvýšení počtu podporovaných, potřebných dětí. Přes jeden milion dětí žije ze sociální pomoci. Přitom je již dlouho známo, že sociální deklasování silně omezuje vzdělávací schopnost dětí. Jak daleko již postoupilo deklasování rodin dokládá skutečnost, že v roce 2002 již čtyřčlenná rodina s průměrným výdělkem 30 678 eur musí žít významně pod existenčním minimem (viz tabulka 1).

Tabulka 1: Čistý příjem při průměrném výdělku (podle počtu dětí)
[Soli - solidární fond pro financování sjednocení Německa]

Příjem/Srážky svobodný bezdětné rodina rodina rodina
(euro za rok) bezdětný manželství 1 dítě 2 děti 3 děti
2002 2002 2002 2002 2002

roční hrubý příjem 30 678 30 678 30 678 30 678 30 678
daň z příjmu 5 612 2 332 2 332 2 332 2 332
Soli 5,5% 309 78 – – -
církevní daň 505 210 84 – -
soc. zabezp. 6 304 6 304 6 304 6 304 6 304
dět. přídavky – – 1 848 3 696 5 544
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Daňové existenční minimum

Dospělý 7 235 14 470 14 470 14 470 14 470
Dítě – – 5 808 11 616 17 424
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––-

Čistý příjem

na domácnost 10 713 7 284 3 528 -348 -4 308
na osobu 10 713 3 642 1 176 -87 -862

Poznámky:
- přepočítáno podle všeobecné tabulky daně z příjmu za rok 2002
- u sociálního zabezpečení byly vzaty za základ hodnoty z roku 2001 i pro rok 2002
- existenční minimum pro dítě: 2001 věcné existenční minimum 3 534 eur (6930 DM); částka na opatrování dítěte (děti do 16 let) osvobozená od daně 1 546 eur ( 3024 DM); věcné existenční minimum 3 648 eur (1 865 DM); volný příspěvek za opatrování, výchovu, vzdělání (děti max. do 27 let) 2 160 eur (4225 DM)
- výsledky na desetinných místech byly zaokrouhleny do 0,49 dolů, od 0,50 nahoru

Udivující je také fakt, že pro-rodinné politické snahy posledních desetiletí nedosáhly zjevného kladného efektu. Příjmová situace mladé rodiny se totiž vzhledem k bezdětným manželstvím dále zhoršila (viz tabulka 2), navzdory zvýšení přídavku na první dítě z 50 na 300 DM.

Tabulka 2: Vývoj příjmu na osobu u mladých manželství (věk manžela mezi 25-35 lety) v Bádensku-Württembersku od roku 1982
[Výsledky mikrocensu v letech 1982-2000 (nezohledněni spolupracující rodinní příslušníci a samostatní zemědělci)]

Typ rodiny Příjem na jednu osobu
1982 1986 1990 1992 1998 2000

Měrný koeficient

bezdětní manželé 100 100 100 100 100 100

rodina, 1 dítě 62 63 61 61 63 60

rodina, 2 děti 48 50 50 49 51 50

rodina, 3 děti 40 43 42 42 43 41

Zdroj: Stutzer, Erich: Familienwissenschaftliche Forschungsstelle im Statistischen Landesamt Baden-Württemberg (Výzkumné pracoviště pro rodinu při Statistickém úřadu Bádenska-Württemberska)

Proto všude oplakávaný nedostatek odborných sil, který se v přibývající míře stává hospodářskou brzdou, není v žádném případě překvapivý. Je zostřován skutečností, že právě nejnadanější vědci houfně opouštějí zemi – rok za rokem přes 15% všech promovaných. Peníze na vzdělání a výzkum chybějí ve všech oblastech. Současně se stát chlubí, že má “nejzámožnější generaci seniorů všech století”, která se připravuje na úlohu stát se dominantní společenskou skupinou: v roce 1950 byl průměrný věk v Německu 35 let, v roce 2000 cca 40 let, při nezměněných podmínkách stoupne v roce 2040 na přibližně 50 let přesto, že je v tomto čísle již zahrnuta roční migrace kolem 170 000 lidí. Převaha úmrtí nad narozeními, která byla zjištěna poprvé v roce 2001 se saldem 80 000, se má podle odhadu expertů ve stejném časovém horizontu zvýšit na cca 500 000.
Dodatečnou výbušnou sílu vytváří okolnost, že demografický obrat v Německu bude pokračovat příkřeji a ve větší míře než v sousedních zemích, protože se současně kumulují dva zatěžující faktory: jednak končí příznivá demografická situace, která nastala díky výpadku porodů a hlavně milionům mrtvých za druhé světové války a která se vyznačovala velmi nízkým podílem starých lidí, jednak do důchodového věku dospívají početně silné poválečné ročníky, následovány přitom o dobrou třetinu méně početnou produktivní generací.

Kolektivní potlačení

Ekonomické důsledky jsou zřejmé: zatímco náklady na stáří rostou, klesá nejen produktivní síla a její “schopnost inovace”, ale také se rozcházejí národohospodářské agregáty “investice” a “spotřeba”. Společenství seniorů má totiž výrazný zájem na jistotě, zatímco k udržení dynamiky moderního hospodářství je třeba vysoké míry ochoty riskovat. Masová spotřeba vlivem převahy úmrtnosti nad porodností klesá.
K tomu přistupuje rostoucí asymetrie mezi příjmy a potřebnými příjmy, neboť tam, kde existuje velká nekrytá potřeba – u mladých rodin – panuje příjmová chudoba, zatímco tam, kde je potřeba malá nebo dokonce již zcela pokrytá – jmenovitě u svobodných nebo seniorů – se hromadí příjmové přebytky. Mimo to důchodový systém založený na odvodech ze mzdy se vyznačuje obrovským zvyšováním příspěvků, v jehož důsledku budou čisté příjmy zaměstnanců dále klesat. K tomu ve firmách přistupuje tlak na racionalizaci, což odporuje potřebnému snižování nezaměstnanosti, přestože počet výdělečně činného obyvatelstva se snižuje.
Navzdory těmto závažným důsledkům pro hospodářství a sociální systém neexistuje doposud na toto téma široká společenská diskuse. Politické reakce se omezují na jednání o symptomech – například “demografický faktor” nebo “Riesterova renta”.
Pátráme-li po příčinách, narážíme na způsob myšlení, který demograf z Bielefeldu Herwig Birg nazývá “kolektivní potlačení”. Navzdory rozčarování, které přinesla zkušenost se “zelenými kartami”, se totiž i nadále spekuluje s kvalifikovanými pracovními silami z jiných zemí a všeobecně se přehlíží fakt, že i kandidátské země EU se potýkají s právě tak hrozivým demografickým problémem jako samotné členské země EU. Předpoklad, že nižší sňatečnost spojená zároveň se stoupajícím počtem rozvodů zvyšuje počet domácností a posiluje spotřebu, se sice nejeví nerealistický, ale přesto se zdá být vyloučené, že by tento trend mohl byť jen přibližně vyrovnat důsledky trvale stoupající převahy úmrtnosti nad porodností i s jejími důsledky na objem spotřeby.
Velmi rozšířená je také teze, že mnohem více záleží na budování hmotného majetku a na zvýšení produktivity práce než na lidském kapitálu a vývoji obyvatelstva; tak například hrubý domácí produkt ve spolkových zemích bývalého Západního Německa stoupl v roce 1990 o 473% oproti roku 1950, ačkoliv ve stejném časovém údobí se počet zaměstnaných zvýšil jen o 42%.

Lidský kapitál jako rozhodující faktor

Tato argumentace přesto přehlíží několik významných hledisek: zaprvé skutečnost, že největším růstem se vyznačují padesátá léta, přičemž tento růst byl dosažen pouhou prací “hlav a rukou”. Během jednoho desetiletí se Německo nejen stalo jednou z hospodářských velmocí, ale zároveň se podařilo dosáhnout zabezpečení nebo znovuzačlenění 20 milionů obětí války, které představovaly 40% obyvatelstva. Nadto přišel “babyboom”, jenž katapultoval Německo v počtu narozených až do poloviny šedesátých let na jedno z předních míst v rámci Evropy. Nelze tedy nalézt názornější příklad vysoce převažujícího významu lidského kapitálu, než je legendární hospodářský zázrak v Německu.
Dále se nebere v úvahu fakt, že v souvislosti s drancováním lidského kapitálu, jež započalo v polovině šedesátých let, výrazně stoupl objem veřejných rozpočtů. Čím více se totiž šetřilo na potomstvu, tím více mohlo být investováno a spotřebováváno v rámci “oficiální” ekonomiky. Kdo chce porovnávat hmotný majetek s lidským kapitálem, musí tak činit důsledně v souvislostech a pokaždé měřit stejnými měřítky. Pokud by někdo přesto uplatňoval na lidský kapitál metody odpisů určené pro hmotný majetek, potom by mohl prostými “kupeckými počty” prokázat katastrofální bilanci: totiž, že ztráty na lidském kapitálu jsou mnohonásobně vyšší než přírůstky na kapitálu hmotném. Výsledkem by bylo poznání, že naše národní hospodářství bylo po desetiletí trvajícím snižování lidského kapitálu “uměle nafouknuto”.

Dvě základní otázky

Budoucí schopnosti Německa stojí a padají s lidským kapitálem, a proto rodinné politice připadá ústřední postavení. Pokud chceme započít rodinně-politickou terapii ne podle symptomů, ale podle příčin chybného vývoje, je třeba nejprve nalézt odpověď na dvě otázky: proč se situace rodin po téměř čtyři desetiletí průběžně zhoršuje a proč se úsilí posledních desetiletí rozplynulo bez účinku? Nebo jinak řečeno: proč bylo až do šedesátých let možné z jednoho dělnického platu vychovat tři děti a přesto postavit dům a proč je to samé dnes stále méně uskutečnitelné?
Vzájemně si konkurující koncepty vzájemnosti (“Vereinbarkeit”) a rodinných financí (“Familiengeld”) pouze nastolují symptom chudoby rodin. Analýza příčin úpadku a jeho spektakulárního průběhu chybí. Koncept vzájemnosti ignoruje skutečnost, že deklasování rodin nadále postupuje navzdory faktu, že zaměstnanost matek malých dětí ve starých spolkových zemích mezi lety 1960-1998 stoupla o více než 50% (viz tabulka 3). Ten, kdo požaduje další rozšíření veřejné péče o děti (školky), nastoluje pouze diskusi s laciným alibi, pokud se ještě předtím nezasazuje o změnu finančního rozpočtu ve prospěch obcí, neboť ty musejí nést hlavní část nákladů, jež jsou odhadovány na přibližně 40 miliard eur.

Tabulka 3: Vývoj zaměstnanosti matek ve starých spolkových zemích

ve stáří 1960 1998 vzestup kvóty zaměstnanosti
od… do… let

25-30 52,7% 73,8% 40,0%
30-35 45,1% 72,5% 60,8%
35-40 45,4% 72,8% 60,4%

Zdroj: Statistisches Bundesamt [Spolkový statistický úřad], Datenreport 1999, Bonn 2000, str. 88

Na druhé straně koncept rodinných financí se právě tak málo vypořádává se skutečností, že se příjmy rodin navzdory prudce stoupajícím dětským přídavkům relativně stále více snižovaly. Dokud příčiny těchto jevů zůstávají neobjasněny, nemohou být efekty rodinného příjmu spolehlivě odhadnuty. Ostatně nelze seriózně považovat za pokrok, jestliže je jedna sociální dávka s označením “sociální pomoc” nahrazena jinou s označením “rodinný příjem”, místo abychom usilovali o to, aby rodiny samy byly schopny ze svého příjmu v rámci vlastní odpovědnosti vychovávat své děti. Neboť ten, kdo z dětí od malička dělá příjemce almužny, znemožňuje učení se svobodě a odpovědnosti za sebe samého.

Příčiny tkví v systému odvodů

Sledujeme-li dvě základní otázky, narážíme na mnohovrstevné a střídavě působící příčiny deklasování rodin. Na prvním místě je třeba zmínit masivní zvýšení příspěvků na sociální zabezpečení a nepřímých daní, které se od padesátých let přibližně zdvojnásobily. Poněvadž obě formy odvodů rodiny výrazně nadměrně zatěžují, znamená jejich vzestup zvětšení příjmové propasti mezi bezdětnými a rodinami s dětmi.
Zvláště osudné je to v případě, kdy nepřímé daně jsou použity jako náhrada příspěvku na sociální zabezpečení, jak se to děje od roku 1998 s daní z přidané hodnoty a ekologickou daní; v tomto případě se negativnímu účinek v neprospěch rodin násobí. To, že silné zvýšení dětských přídavků v posledních sedmi letech nezmenšilo zaostávání v příjmech rodin proti příjmům ne-rodin, lze bez námahy vysvětlit vzestupem sociálních odvodů, nepřímých daní a této kombinace financování.
Čím více se zvětšuje podíl bezdětných na celkovém počtu obyvatelstva, tím více jsou rodiny vytlačovány na okraj trhu se zbožím. Tento vývoj zesílil s razantním růstem očekávané délky života a důchodů, neboť tomu odpovídajícím způsobem vzrostla schopnost seniorů být konkurenty na trzích. Podíl bezdětných, který se dnes pohybuje kolem 40%, činil až do začátku šedesátých let méně než 10% a očekávaná délka života byla o dobrých 10 let nižší. Tím se domácnosti rodin staly postupně menšinou. Dnes jejich podíl činí méně než 30% všech domácností. Dříve tomu bylo právě naopak. Tím se také postavení na trzích změnilo v zásadní neprospěch rodin.
V poválečných letech žily rodiny a ne-rodiny v téměř identických podmínkách spotřeby. Tento fakt byl dán tím, že zatížení formou příspěvků na sociální zabezpečení a nepřímých daní bylo nižší, ale především také příkrou progresivní daní z příjmu (do roku 1950 její nejvyšší sazba činila 95%, od roku 1954 80%). Současně odečitatelné částky ze základu daně na děti (osvobozené od daní) byly vysoké. Tím byly investice do lidského kapitálu výrazně lépe zhodnoceny než dnes. Přitom je třeba si všimnout, že v roce 1961, v době, kdy počty dětí byly obzvlášť vysoké a bezdětnost nízká (a tím také nebylo nutné vyrovnávat náklady rodin), dosáhla nezdanitelná částka na dítě svého maxima – v průměru 7000 eur. Navíc – ne jako dnes, kdy jde o alternativu k nezdanitelné částce – dostávala rodina od druhého dítěte měsíčně dětské přídavky ve výši cca 120 eur a od třetího dítěte dokonce 230 eur.

Sociální systémy oddělují svobodu a odpovědnost

Také míra tzv. “pozitivních vnějších efektů” výchovy dětí byla v 50. letech kvůli nízké bezdětnosti, nízkým důchodům a odvodovému systému mnohem nižší než dnes. Ostrá asymetrie mezi privatizací nákladů na výchovu dětí a socializací výsledků práce těchto dětí (právem označovaná za “vykořisťování rodin v procesu přerozdělování”) se ponejprv zřetelně projevila při reformě důchodů v roce 1957. Tato reforma započala řetězovou reakci zatěžování rodin (oproti plánům tvůrců nového systému bylo socializováno jen zabezpečení seniorů a ne současně i zabezpečení výchovy dětí; tím začalo, jak říká Oswald von Nell-Breuning, “prémiování bezdětnosti”). V nově vytvořené “generační smlouvě” byli rodiče přinuceni převzít odpovědnost za důchodové zabezpečení bezdětných vrstevníků prostřednictvím výchovy svých dětí.
Bezdětní byli naproti tomu zbaveni odpovědnosti za své budoucí zajištění a mohli “stavět na dětech cizích lidí” (von Nell-Breuning.) V tom tkví jedna z dalších příčin enormního příjmového přebytku bezdětných na straně jedné a problematické situace rodin (vyvolané růstem cen) na straně druhé.
Důchodová reforma v roce 1957 zrušila do té doby dominantní systém rodinného zajištění a od té doby nebylo třeba brát ohledy na osobní vazby. Touto reformou byl umožněn ohromný posun směrem k individualismu posledních desetiletí, jímž trpí právě zase rodiny, neboť ve společnosti, kde se individualismus a osoba, respektive subjekt stávají měřítkem jednání, stávají se i osobní svoboda a možnost rozhodovat se sám za sebe důležitějšími než tradiční společenské vazby. Tím je předprogramována krize myšlení i orientace a zároveň je v důsledku toho stále těžší vychovávat děti podle závazných norem.
Demograficky podmíněné snížení sociálních dávek, Riesterova renta nebo snížení nemocenské dávky, k němuž došlo v roce 1996 dokazují, že v politice ještě nedošlo k porozumění tomu, co umožnil moderní systém sociálního zajištění – oddělení svobody a odpovědnosti. Všechny regulace totiž zatěžují nestejnou měrou rodiče i bezdětné, mají následky v deformacích struktury obyvatelstva a neberou ohled na různou míru odpovědnosti obou skupin za tento vývoj.
Stejně hrubé poškození vztahu mezi odpovědností a svobodou způsobují mateřské dovolené v systému důchodového zabezpečení a spolkové (státní) příspěvky na výchovu dětí, protože také ony nejsou placeny z peněz bezdětných vrstevníků, ale z peněz dětí řádných matek, respektive z peněz všech občanů.

Šetrná změna systému

Rodinná politika hledící do budoucnosti má proto za úkol nově upravit rozdělení nákladů a výkonů, které kvůli doposud opomíjeným přizpůsobením daňového a sociálního systému zohledňujícím zásadní změny ve společnosti úplně vypadlo z rovnováhy. To je nejen ekonomická otázka, ale i otázka našeho uspořádání hodnot.
Stát se má starat o to, aby každý nesl zodpovědnost za svůj svobodně zvolený životní styl. Nemůže proto řízením systému odvodů dělat z rodin příjemce almužny a bránit jim, aby své děti vychovávaly ze svého výdělečného příjmu. Z těchto důvodů je nutné upravit systém sociálního zabezpečení. Jeho prostá závislost na příjmu je anachronismem a jeho příspěvková struktura porušuje všechny elementární principy spravedlnosti, především příkaz rovného přístupu ke všem a podpory rodin. Sociální zabezpečení je proto nutné oddělit od výše individuálního výdělečného příjmu a jeho financování je nutné postavit na základě příjmu všech, kdo jsou spolu spojeni osobními vazbami. Okruh přispěvatelů do systému by mohl být takto rozšířen až o 60%, příspěvky v tomto rozsahu sníženy.
Pozitivní efekty pro trh práce, tuzemskou spotřebu a mezinárodní konkurenceschopnost jsou nasnadě: přes dočasný deficit by všichni získali, i když by to pro dosud privilegované skupiny znamenalo větší zatížení. Navíc by se tím otevřel prostor pro šetrnou změnu systému.
Nechceme-li sociální systém financovaný z daní, pro což existují dobré argumenty z důvodů odpovědnosti, pak je nutno při tvorbě strany nákladů (zdrojů financování) i strany výkonů dodatečně zohlednit příkaz “sociálního vyrovnání”; poměřování pouze podle výkonnosti stejně jako podle výše daně nestačí. Jako model pro změnu se nabízí příklad solidárního příspěvku u daně z příjmu, to znamená poměřovat příspěvky jako kvótu daňového dluhu. Zaměstnavatel by tak v každém případě i nadále kalkuloval pouze s hrubým příjmem.
Druhým nezbytným jádrem reformy je změna v zatížení výdajů na obživu dítěte nepřímými daněmi. Vydání rodičů jsou investicí do lidského kapitálu, a proto je třeba je osvobodit od daní. Technicky by to bylo možné obdobně jako u dětského přídavku jedině formou vrácení daně, přičemž výše vrácené daně by se stanovovala podle výše průměrného zatížení nákladů na obživu dítěte nepřímými daněmi.
Ve Wiesbadenském návrhu (v jednom z návrhů na rodinně-politickou strukturální reformu, nedávno sepsaném pro hessenskou zemskou vládu) byly načrtnuty monetární důsledky obou těchto opatření: čtyřčlenné rodině by na jedno dítě zůstalo v peněžence měsíčně navíc okolo 600 eur čistého! Tato čísla, stejně jako důkaz, že tak bude odstraněno ústavě odporující nadměrné zatížení rodin, by museli dát k úvaze i protagonisté konceptu rodinných financí.

Ústavě odporující zákony

To, že v souvislosti s odlehčením pro rodiny vzniká větší zatížení pro osoby bez vyživovacích povinností, je sice logické, ale v politickém rozhodování jde samozřejmě o nevděčný úkol: každé euro navíc, které bude ponecháno jedné třetině domácností (domácností rodin), představuje pro dvě třetiny domácností bez dětí zatížení ve výši přesně 50 centů. Problém politického zdůvodnění nutnosti změny systému je ovšem usnadněn okolností, že německý ústavní soud již rozhodující otázky vyjasnil a vydal řadu ústavních příkazů.
Soud ve svých usneseních o dětských přídavcích, respektive částkách na děti osvobozených od daní (rozhodnutí v otázce “Kindergeld”, resp. “Kinderfereibetrags” z 29.5.1990, resp. 12.6.1990 a 25.9.1990) zákonodárcům zakázal zdaňování existenčního minima a poté je 7.7.1992 v tzv. “Trümmerfrauenurteil”*) na základě rozsáhlé ekonomické analýzy zavázal zlepšit situaci rodin při každé novelizaci všech zákonů, vztahujících se k přerozdělování. Dne 10.11.1998 soud upřesnil a rozšířil své rozhodnutí ohledně rodinného existenčního minima u daně z příjmu a zdůraznil ústavněprávní význam tak zvané “svobody volby”.
––––––
*) Proces, ve kterém bylo prokázáno, že žena, pracující jako myčka v hotelu, která vychovala 9 dětí, by dostala 250 DM důchodu měsíčně, zatímco její děti odváděly ze svých příjmů do systému sociálního zabezpečení měsíčně celkem 8000 DM (pozn. překl.).
––––––
V rozhodnutí týkajícím se nemocenského pojištění důchodců ze dne 15.3.2000 soud označil za přípustné i zahrnutí dalších příjmů nad rámec dosavadního zákonem určeného vyměřovacího základu pro sociální pojištění. Poté dne 3.4.2001 v “Pflegeurteil” (rozhodnutí o péči) byl uznán vztah mezi náklady spojenými s výchovou dětí a výší peněžních odvodů do dávkově financovaných systémů mezigeneračního starobního pojištění a zákonodárcům bylo uloženo provést opravu, resp. přezkoumání do konce roku 2004. V dohledné době se očekává (podle vzoru ekologické daně a jejího použití jako náhrady za příspěvky do systému důchodového zabezpečení) rozhodnutí o kritériích spravedlnosti vůči rodinám v oblasti nepřímých daní.
Vidíme, že politika by proto jen musela vykonat ústavní judikaturu. Tvrzení, že taková reforma – která je jak věcně, tak ústavněprávně žádána – nemůže získat politickou většinu, zpochybňuje nikoli tuto reformu, ale samotný politický systém.