David Souček je členem Skupiny pro vzdělávací alternativy IDEA, která se podílela na přípravě změn způsobu financování školství v České republice v letech 1991-1993. V současnosti je rovněž předsedou výkonného výboru nadace Škola pro děti.

Publikovaný příspěvek byl autorem přednesen na mezinárodní konferenci věnované svobodné volbě vzdělávacích cest, kterou uspořádal Občanský institut. Sborník z této konference pod názvem Vzdělání a svoboda volby vyjde v dubnu 1995 a pro zájemce bude k dispozici na adrese Občanského institutu (předběžná cena cca 30,- Kč).

Myšlenka vzdělávacích kuponů jako prostředku ke skutečné svobodě volby ve školství je už skoro 40 let stará. Přestože se zrodila v hlavě tak geniálního muže, jakým je Milton Friedman, a o její realizaci se v různých částech světa pokoušeli rovněž samí inteligentní a schopní lidé, systém financování vzdělávání založený na vzdělávacích kuponech dosud nikde nefunguje. Všechny pokusy o jeho zavedení zatím vždy tvrdě narazily na nepřekonatelné překážky: tuhý odpor státní byrokracie, rozhodný nesouhlas většiny učitelů a pedagogických odborníků a často také na obyčejný strach veřejnosti ze změn, které by kuponový plán přinesl.
Je více než zřejmé, že tyto překážky nelze odstranit. Nechuť státní byrokracie dělit se s kýmkoliv o svůj díl moci, obrovská setrvačnost myšlení většiny učitelů i přirozená nedůvěra lidí ke všemu novému, nezvyklému a neodzkoušenému jsou prostě skutečnostmi, s nimiž je nutno počítat. Měli bychom se však na ně dobře připravit a rozmyslet si, jakým způsobem a jak rychle se je budeme snažit překonat. Vždyť překážky, které jsou příliš vysoké na to, abychom je přeskočili, můžeme často přelézt nebo dokonce obejít. Je to sice pomalejší a méně efektní, ale někdy podstatně účinnější postup.
Pokud nemá myšlenka vzdělávacích kuponů zcela zapadnout nebo se stát jen historickou kuriozitou, musíme se snažit hledat takové postupy při jejím prosazování a zavádění, které budou méně radikální a zlomové než ty dosavadní. Přitom by měly více respektovat výchozí stav systému financování školství a dát všem – tedy státní správě, pedagogické, rodičovské i té nejširší veřejnosti – dostatek času, aby si na změny, které jsou se zavedením vzdělávacích kuponů spojené, postupně zvykli.
Ve svém příspěvku bych chtěl v krátkosti představit návrh takového postupu i to, jak se ho daří uskutečňovat v rámci změn systému financování základního a středního školství v České republice.

I. Návrh nového systému financování vzdělání

Návrh nového systému financování vzdělání tvoří základ programu transformace českého školství, který Skupina pro vzdělávací alternativy IDEA publikovala na podzim roku 1991. Při navrhování tohoto systému jsme vycházeli z několika základních požadavků:

1. Systém musí garantovat svobodnou možnost volby školy a vzdělávací dráhy občana.
2. Systém musí zabezpečit, aby se ekonomická situace vzdělávacích institucí dostala do přímého vztahu se spokojeností dětí a rodičů, kteří užívají jejich služeb.
3. Systém musí podporovat vznik konkurenčního prostředí mezi školami a přirozený vývoj vzdělávací soustavy.
4. Systém musí umožnit, aby o použití naprosté většiny státních prostředků určených na vzdělávání rozhodovali žáci a jejich rodiče volbou vzdělávací instituce.
5. Systém musí umožnit přesun rozhodování o využití finančních prostředků na co nejnižší úroveň – tedy co nejblíže k žákům a rodičům. S přesunem těchto pravomocí musí být spjat obdobný přesun zodpovědnosti.
6. Systém nesmí diskriminovat žáky nestátních škol.
7. Systém musí umožnit a stimulovat přísun dalších prostředků do školství z nestátních zdrojů.
8. Systém musí být hospodárný, průhledný, otevřený a srozumitelný široké veřejnosti.

Jak je vidět, z hlediska požadovaných vlastností náš návrh systému financování pokrývá všechny hlavní cíle klasického kuponového plánu. Technika, kterou jsme zvolili pro jeho realizaci, je však poněkud odlišná od původního Friedmanova návrhu.

1. Vzdělávací účet

Základem navrhovaného systému financování vzdělání není vzdělávací kupon, ale vzdělávací účet. Jedná se o běžný účet, který bude každému občanu založen v okamžiku narození u banky nebo u specializované instituce. Stát bude na tento účet přispívat každý rok určitou sumou prostředků, jejíž výše bude závislá v zásadě pouze na věku občana. Ze vzdělávacího účtu bude občan (v době nezletilosti zastoupený rodiči) hradit náklady na své vzdělávání ve školách a dalších institucích, jejichž vzdělávací služby stát uzná. K jinému než tomuto účelu nebude možné prostředky ze vzdělávacího účtu použít.
Stát zajistí, že výše státního příspěvku na vzdělávací účet bude vždy dostatečně vysoká na to, aby pokryla běžné náklady na získání standardního vzdělání. Občan bude moci využívat vzdělávací účet po celý svůj život, a to i k rekvalifikacím nebo k jazykovým a profesním kursům. Kdykoliv po dosažení plnoletosti však bude mít právo svůj vzdělávací účet uzavřít a vytvořit si tak příznivější podmínky pro placení vzdělávací daně.
Na vzdělávací účet budou kromě státu poukazovat prostředky i další přispěvatelé, kteří obvykle mají zájem vzdělávání občana finančně podpořit a požadují přitom záruku, že jejich prostředky nebudou použity k jinému účelu. Mohou to být například orgány regionální či místní samosprávy, zaměstnavatelé poskytující podniková stipendia, nadace podporující vzdělání a samozřejmě také příbuzní občana.
Finanční rezerva, která na účtu vznikne během prvních čtyř až šesti let života dítěte, umožní individuálně přizpůsobovat výši výdajů na vzdělání jeho potřebám a záměrům jeho rodičů. Rodiče, kteří kladou důraz na předškolní a elementární výchovu, jistě uvolní více prostředků z účtu hned na počátku vzdělávací cesty svého dítěte. Jiní je budou šetřit třeba až na období puberty nebo středoškolských studií.
Vzdělávací účet umožní jednoduše a elegantně zabezpečit zvýšenou podporu občanů, kteří jsou v přístupu ke vzdělání objektivně znevýhodněni (například zdravotně, národnostně nebo sociálně). Ten, kdo bude určité znevýhodnění kompenzovat (stát, region, obec), prostě poukáže na jejich vzdělávací účet příplatek, odpovídající míře jejich znevýhodnění.
Kromě zmíněných výhod mají vzdělávací účty oproti vzdělávacím kuponům ještě jednu důležitou vlastnost. Budou pro uživatele (děti a rodiče) mnohem přitažlivější díky tomu, že na nich budou uloženy skutečné peníze – i když účelově vázané. Jedná se sice o efekt spíše psychologický, pro úspěch návrhu u široké veřejnosti však může mít značný význam.
Připomeňme si v této souvislosti prudký nárůst zájmu o kuponovou privatizaci v Československu poté, co privatizační fondy začaly občanům nabízet “odkoupení” jejich kuponové knížky. Díky tomu, že fondy spojily privatizační kupony s reálnou hodnotou v korunách, získaly pro kuponovou privatizaci i občany, kteří dosud váhali nebo o privatizaci vůbec neměli zájem.

2. Vzdělávací daň

Zavedení vzdělávací daně vydělením části dnešní daně z příjmu napomůže tomu, aby každý občan věděl, jakým způsobem se podílí na financování vzdělání svých spoluobčanů. Princip solidarity výdělečně činných obyvatel především s dětmi a mládeží tak bude realizován jasnějším způsobem než dosud. Veškeré výnosy ze vzdělávací daně stát povinně odvede na vzdělávací účty občanů. Občané s uzavřeným účtem budou při placení daně zvýhodněni úměrně tomu, kolik prostředků budou mít na účtu v okamžiku jeho uzavření.

3. Autonomie vzdělávacích institucí

Aby mohly školy pružně přizpůsobovat nabídku vzdělávacích služeb požadavkům svých zákazníků, tedy především dětí a rodičů, musí získat co největší samostatnost v oblasti pedagogické, ekonomické i právní. Tato autonomie bude zahrnovat především právní subjektivitu, právo určovat si v mezích zákona cíle a náplň výuky, výši školného a také právo rozhodovat, kolik žáků škola přijme a na základě jakých kritérií. Vztah mezi institucí poskytující vzdělávací služby a jejím zákazníkem bude zabezpečen smluvně. Nutné náležitosti takové smlouvy stanoví zákon. Zákonem budou rovněž definovány podmínky, za nichž budou vzdělávací služby školy uznány státem, což bude nutný předpoklad k tomu, aby škola směla přijímat prostředky ze vzdělávacích účtů občanů.

4. Informační systémy

Vzájemná informovanost rodičů, učitelů, škol a zaměstnavatelů bude mít pro fungování systému vzdělávacích účtů klíčový význam. Nejen proto, aby se školy, žáci a zaměstnavatelé navzájem našli, ale také proto, aby školy dokázaly pružně přizpůsobovat nabídku svých vzdělávacích služeb požadavkům dětí a rodičů, nárokům zaměstnavatelů a vývoji na trhu práce. Školy budou chtít samy seznamovat veřejnost se svým programem, to je s cíli, zaměřením a metodami výuky, aby získaly své zákazníky. Jistě však vzniknou i specializované poradenské a informační instituce, které se zaměří na oblast vzdělávání. K úhradě jejich služeb by měli mít občané právo použít prostředky ze svých vzdělávacích účtů. Dříve, než se trh s informacemi o vzdělávání dostatečně rozvine, měl by však stát jeho vznik podporovat, popřípadě základní informace sám shromažďovat a zveřejňovat.

II. Rozpis rozpočtu regionálního školství v České republice

Na rozpisu rozpočtu regionálního školství v České republice bych rád ukázal možnou cestu přechodu od klasického způsobu financování škol k financování vzdělání žáků prostřednictvím vzdělávacích účtů.

1. Výchozí stav

Od roku 1991 rozepisuje ministerstvo školství prostředky státního rozpočtu na jednotlivé školy prostřednictvím školských úřadů – orgánů státní správy ve školství na úrovni jednotlivých okresů. V současné době je jich v České republice 85.
Způsob financování regionálního školství, zděděný z komunistické minulosti, který fungoval až do konce roku 1991, byl ve své podstatě negací základních principů kuponového plánu. Rozpis prostředků z úrovně ministerstva školství na školské úřady a ze školských úřadů na jednotlivé školy závisel především na tom, kolik daný okres či škola spotřebovaly v předchozím roce. Systém vyloženě podporoval plýtvání: kdo se choval hospodárně a něco ušetřil, vystavoval se vážnému nebezpečí, že dostane v příštím roce o to méně. Proces rozpisu rozpočtu byl zcela neprůhledný a řadoví občané neměli žádnou možnost, jak ho svým jednáním ovlivnit. Nejasné toky financí na všech úrovních byly podřízeny okamžitým politickým rozhodnutím a do značné míry také osobním vztahům mezi těmi, kdo prostředky přidělovali a přijímali. Za několik desetiletí takového způsobu financování v systému zakořenily hluboké nespravedlnosti. Některé okresy byly soustavně diskriminovány, jiné naopak výrazně zvýhodňovány oproti celostátnímu průměru. Podobná situace byla mezi jednotlivými typy škol i mezi školami téhož typu v rámci jednoho okresu.

2. Rozpočet na rok 1992 – peníze následují žáky do okresu, ve kterém žijí

Rozpočet regionálního školství na rok 1992, který skupina IDEA pro ministerstvo školství připravila, představoval v dosavadním způsobu financování zcela zásadní změnu. Rozpis byl proveden podle jasných, předem stanovených pravidel, která byla publikována v rozsahu umožňujícím veřejnou kontrolu celého postupu.
Z úrovně ministerstva bylo na školské úřady rozepsáno více jak 88% prostředků formou normativního rozpisu. Normativy – finanční částky, kterými školský rozpočet přispěl na studium každého žáka určitého typu školy – určilo ministerstvo na základě šetření průměrných výdajů jednotlivých typů škol v celé republice v předchozích letech. Pomocí normativů a vykázaného počtu dětí v jednotlivých typech škol v každém okrese byly rozepsány finanční prostředky na jednotlivé školské úřady. Každého žáka tedy následoval do okresu, ve kterém chodil do školy, “jeho” normativ. Obdobným způsobem, to znamená podle počtu dětí, byly na školské úřady rozepsány i částky kompenzující řídké osídlení, náročné klimatické podmínky a ekologické postižení v jednotlivých okresech. Tyto objektivní faktory zvyšují ekonomickou náročnost vzdělávání v některých regionech zvýšenou potřebou existence malotřídních škol (nízká hustota), zvýšenými náklady za otop ve školách (klima) a větším počtem výjezdů dětí do škol v přírodě (ekologické postižení).
Rozpis prostředků z úrovně školského úřadu na školy probíhal odlišným způsobem. Naším původním záměrem sice bylo, aby normativ následoval žáka až do jeho školy, ale ukázalo se, že by tím v některých případech došlo k tak velkým změnám ve finančních tocích, že by je mnohé školy prostě nepřežily. Během předchozích desetiletí, kdy byly školy financovány převážně na základě toho, kolik utratily o rok dříve, vznikly totiž výrazné rozdíly v jejich minimálních potřebách. To byl hlavní důvod, proč školské úřady dostaly právo prostředky získané od ministerstva na základě normativů určitým způsobem přerozdělit.
Přerozdělování na úrovni okresu však na rozdíl od předchozích let probíhalo veřejně v rámci dohadovacího řízení, kterého se účastnili kromě zástupců školského úřadu a ředitelů škol také zástupci školské rady – orgánu školské samosprávy na úrovni okresu. Zvýšené požadavky některých škol na financování, které se dříve projednávaly mezi čtyřma očima, se tak staly veřejnou záležitostí. Všichni pochopili, že má-li někdo dostat více, musí všichni ostatní dostat o to méně. Ředitelé, kteří od školského úřadu požadovali více prostředků na žáka než činil příslušný normativ, museli svým kolegům vysvětlit důvody. Někdy se jim to podařilo, ale často byli nuceni ze svého požadavku slevit. Dohadovací jednání tak přispělo k větší hospodárnosti a k celkovému snížení dřívějších extrémních rozdílů ve finanční náročnosti škol.
Nesporným úspěchem zavedení normativního rozpočtu bylo, že přes značné změny v síle finančních toků proudících do jednotlivých okresů, které ve srovnání s minulostí představovaly i rozdíl 20% směrem nahoru i dolů, nedošlo vinou normativního rozpočtu nikde ke krizové finanční situaci. Rozpis prostředků přes žáka pak získal díky své průhlednosti a spravedlnosti podporu drtivé většiny ředitelů školských úřadů i ředitelů škol.

3. Rozpočet na rok 1993 – peníze následují žáky do škol, které si zvolili

Rozpočet regionálního školství na rok 1993, který pro ministerstvo školství připravila opět skupina IDEA, pokračuje v rozvíjení a prohlubování základních principů rozpisu rozpočtu z předchozího roku.
Z úrovně ministerstva bylo na školské úřady rozepsáno opět více než 88% prostředků formou normativního rozpisu. Normativně byly však rozepsány také příplatky na kompenzaci ztíženého přístupu ke vzdělání zdravotně postižených dětí. Za každým z nich putoval do jeho okresu i příslušný příplatek odpovídající typu a míře postižení. Došlo tak především k dalšímu zjednodušení a zprůhlednění rozpočtu, protože klesl celkový počet normativů. Speciální normativy pro všechny kombinace postižení a typu školy byly nahrazeny principem “skládání normativů” z běžného normativu a příplatku za postižení. Tento princip navíc významně podpořil integraci postižených dětí do běžných škol.
Rozpis prostředků z úrovně školského úřadu na školy byl na rozdíl od předchozího roku již také normativní – tedy úměrný počtu žáků. Aby však školský úřad zcela neztratil možnost určitého přerozdělení prostředků v rámci okresu, kterým by vyrovnal dosud neodstraněné disproporce ve finanční náročnosti jednotlivých typů škol v různých regionech, měl právo určit si vlastní – místní normativy, obecně odlišné od normativů republikových, a to jak výší, tak strukturou. Podle místních normativů však musely být rozepsány na školy tytéž prostředky, které školský úřad získal podle normativů republikových. Místní normativy se tak staly nástrojem přerozdělení na úrovni okresu. Zatímco v roce 1992 diskutovali účastníci dohadovacího řízení o výši dotace jednotlivým školám, v roce 1993 již spolurozhodovali o výši místních normativů pro jednotlivé typy škol ve svém okrese. Výsledné místní normativy se staly pro školský úřad závaznými, a to bez ohledu na zřizovatele školy. Nestátní i státní školy daného typu získaly nárok na tentýž normativ.
Pravidla pro rozpis rozpočtu na úrovni okresu byla rozšířena o institut vyvázání. Pomocí něj se mohly školy při dohadovacím řízení velmi účinně bránit tomu, aby školský úřad stanovil pro některé z nich místní normativy příliš nízké. Škola, která se vyvázala, se tímto aktem zřekla nároku na svůj místní normativ a současně získala nárok na 90 až 95% (podle typu školy) svého republikového normativu. Tím se vlastně vymanila z moci školského úřadu a byla tak de facto financována normativně přímo z rozpočtu ministerstva školství na základě počtu žáků, které získala. Zbavila se však možnosti získat od školského úřadu více, než kolik činí republikový normativ.
Je zřejmé, že díky existenci institutu vyvázání se místní normativy od normativů republikových nemohou lišit příliš dramaticky. (Jinak by se všechny školy s výrazně nižším normativem vyvázaly.) Díky tomu je možné konstatovat, že v roce 1993 následovala převážná většina prostředků ze státního rozpočtu žáky až do škol, které si zvolili.
Protože nejen republikové, ale i místní normativy musely být zveřejněny, mohl si každý rodič jejich porovnáním lehce zjistit, komu školský úřad v dohadovacím řízení přidal a komu ubral. A mohl si také lehce spočítat, kolik peněz získala škola na výchovu a vzdělání jeho dítěte a zajímat se o to, jak s nimi naložila.

4. Výsledky nového způsobu rozpisu rozpočtu

Nový způsob rozpisu rozpočtu regionálního školství, použitý v posledních dvou letech, přinesl některé zajímavé důsledky.
Velký vliv na chování škol mělo především zavedení principu “peníze následují žáky”. Školy si rychle uvědomily, že čím více žáků získají, tím více prostředků z rozpočtu dostanou. Tam, kde postavení školy není monopolní, tak začíná vznikat konkurenční prostředí mezi školami. Zvlášť patrný je tento trend v místech, kde vlivem úbytku dětí v určitých populačních ročnících došlo k výraznějšímu poklesu poptávky po nějakém typu vzdělání.
Normativní rozpočet přispěl k větší hospodárnosti v zacházení s prostředky určenými na vzdělávání. Školy i školské úřady vědí dopředu, na kolik prostředků mají nárok, a mohou si naplánovat, k čemu ušetřené peníze použijí. Hospodárné chování získalo zpět svůj smysl.
Významným úspěchem je skutečnost, že z hlediska poskytování státních příspěvků se podařilo zrovnoprávnit nestátní a státní školy.
Na logické úrovni se nový systém financování významně přiblížil zamýšlenému systému vzdělávacích účtů. Přestože fyzicky putují peníze ze státního rozpočtu do škol přes školské úřady, logicky jsou školy z rozhodující části financovány “přes žáky”.

5. Další kroky na cestě ke vzdělávacím účtům

Má-li být v blízké budoucnosti přechod od současného systému financování vzdělání ke skutečnému systému vzdělávacích účtů reálný, je třeba pokračovat dále v nastoupené cestě “financování přes žáka”. Výsledkem by mělo být zafixování základních principů tohoto způsobu rozpisu školského rozpočtu v zákoně.
Dále je nezbytné otevřít možnosti přílivu finančních prostředků do školství z nestátních zdrojů, tedy především od zaměstnavatelů (například pomocí daňové asignace), obcí a regionů, ale také od studentů a rodičů. Při rozpisu prostředků ze státního rozpočtu je třeba ještě více omezit míru přerozdělování na úrovni okresů. Rozdíly v ekonomické náročnosti jednotlivých škol by měly být nadále hrazeny především z nestátních zdrojů.
Počet normativů by měl být postupně redukován do takové míry, že jejich výše bude vztažena spíše k věku dítěte než k typu školy. Objektivní rozdíly v ekonomické náročnosti jednotlivých typů škol by měli ve zvýšené míře vyrovnávat sami rodiče žáků, případně jejich budoucí zaměstnavatelé.
Přesun kompetencí a odpovědnosti shora dolů by měl pokračovat posilováním pedagogické a ekonomické autonomie škol. Zcela klíčové pro možnost přechodu na systém vzdělávacích účtů je zachování rovnoprávného postavení státních a nestátních vzdělávacích institucí před státem včetně práva přijímat státní dotace.

6. Volitelné vzdělávací účty

Nedávné pokusy o zavedení kuponového systému v USA jasně ukázaly, že přechod ke vzdělávacím účtům či jiné variantě kuponového plánu nelze uskutečnit bez opravdu široké podpory ze strany veřejnosti. O masovou přízeň veřejnosti se však lze jen těžko ucházet bez možnosti demonstrovat na reálných příkladech existujících vzdělávacích účtů přednosti takového způsobu státní podpory vzdělávání občanů.
Tuto zdánlivě bezvýchodnou situaci by mohlo vyřešit zavedení volitelných vzdělávacích účtů, které by představovaly další významný krok ve změně systému financování vzdělání v České republice. Účty by byly zřízeny pouze dětem občanů, kteří by o ně projevili zájem. Na vzdělávání ostatních by stát i nadále přispíval dnes již standardním způsobem – normativním rozpisem “přes žáka”. Jedna škola by tedy dostávala prostředky na část dětí od státu a na část dětí přímo z jejich vzdělávacích účtů. Technické komplikace takové dvoucestnosti toku prostředků ze státního rozpočtu do škol by jistě nebyly nepřekonatelné. Na princip “peníze následují žáka” si školy již zvykly. Z jejich pohledu by tedy změna spočívala pouze v tom, že část prostředků by přišla za žáky odjinud než dosud. Větší obtíže – a přirozeně také větší odpor – lze očekávat ze strany orgánů státní správy. V každém případě by však volitelné vzdělávací účty mohly získat více příznivců než jednorázové zavedení kuponového plánu pro všechny. Jedna z hlavních námitek používaných proti jakékoliv variantě kuponového plánu říká, že mnozí občané by nevěděli, co si se svými vzdělávacími kupony počít. U dobrovolných vzdělávacích účtů takové nebezpečí odpadá. Jejich zavedení by nepřineslo žádnou dramatickou změnu. Občané by pouze získali možnost volby, zda o veřejných prostředcích určených na vzdělávání svých dětí budou rozhodovat sami, nebo tuto odpovědnost svěří úředníkům státní správy.