Jedním z nejdůležitějších argumentů pro přijetí Lisabonské smlouvy byl ten, jenž hovořil o zefektivnění fungování EU. Ukazuje se ale, že zastánci „stále užší integrace” ne všechno náležitě domysleli.
Osmnáct fantomů
Už před Vánoci se v unijních institucích začalo diskutovat o tom, jak navýšit počet europoslanců, aby odpovídal požadavkům Lisabonské smlouvy a zároveň to moc nebolelo. Zatímco po červnových volbách jich do svých lavic zasedlo 736 (jak požadovala Smlouva z Nice), od 1. prosince 2009 by jich podle Lisabonu mělo být 754. Jenže není.
V úvahu přicházejí dvě možnosti řešení. První počítá s uspořádáním konventu, na který naváže mezivládní konference, jež dospěje ke konsenzu, který pak ratifikací stvrdí všechny členské státy. Počet poslanců Evropského parlamentu bude navýšen až pak, podle toho, k čemu uvedený proces dospěje. Druhá možnost je analogická, ale nepočítá s konventem, pouze s mezivládní konferencí.1
Největší zájem na co nejhladším průběhu doplnění Evropského parlamentu má Španělsko. Nejen z toho důvodu, že je nyní předsednickou zemí, ale hlavně proto, že na něm vydělá nejvíce – v Evropském parlamentu získá navíc hned čtyři zástupce. Španělé poměrně logicky tvrdí, že změny zakládacích smluv budou minimální, a tudíž lze uplatnit článek 48 Smlouvy o EU revidované Lisabonskou smlouvou, který umožňuje uspořádání mezivládní konference bez konventu. Proti tomu se staví část europoslanců v čele s liberály, kteří se obávají vytunelování Lisabonu a popření jeho „demokratických výdobytků”.2
Co kauza odhaluje?
Jakkoli lze uvedený problém vnímat prizmatem pro Unii standardního meziinstitucionálního boje, v němž proti sobě stojí členské státy na jedné straně a Evropský parlament na straně druhé (se „schizofrenními” Španěly tam i tam), vypovídá především o projektu evropské integrace jako takovém, zvláště pak o způsobu, jímž byl minimálně v posledním zhruba čtvrtstoletí realizován.
Předně v celé své nahotě ukazuje na setrvalou tendenci proponentů integrace ignorovat význam faktoru času. Mění-li se pravidla hry příliš často, vede to ke snahám o jejich (byť i bezděčné) obcházení. V případě EU hraje roli nejen to, že primární právo se od roku 1989 meritorně změnilo minimálně čtyřikrát,3 ale také to, že s každým takovým posunem došlo i k nárůstu objemu agendy, jíž se EU (různým způsobem a za využití různých nástrojů) věnuje. Vznikl tak neuveřitelně komplexní systém, v jehož rámci se i z přímo zainteresovaných aktérů stali chodci neosvětlenou noční chodbou očekávající každou chvílí srážku s překážkou reality dříve nadšeně přijatých změn. Rozčarování ze situace, jež se dala předvídat minimálně od doby, kdy bylo jasné, že se Lisabon nestihne ratifikovat před uskutečněním voleb do Evropského parlamentu, je toho důkazem.
Problém „chybějících” europoslanců poodhaluje také skutečnost, že evropský projekt se z definice štítí statu quo, a to do té míry, že ačkoli se jej ne vždy daří rozvíjet zcela hladce (vzpomeňme na martyrium přijímání evropské ústavy završené až vstupem Lisabonské smlouvy v platnost), v řadách zastánců posilování EU nikdy nikoho nenapadlo byť jen uvažovat o skutečně realizovatelném plánu B.4 Je signifikantní, že nejlépe je popsaná tendence patrná právě při rekapitulaci úvah, kolik by EU měla mít europoslanců. Amsterodamská smlouva stanovila, že 700. Smlouva z Nice 736, ovšem v důsledku rozšíření v letech 2004 a 2007 došlo k dočasnému navýšení jejich počtu na 785, aby se toto číslo pro volby v červnu 2009 znovu vrátilo na uvedených 736. To už ale probíhal ratifikační proces Lisabonské smlouvy. Ta podobně jako neschválená euroústava původně počítala s limitem 750 křesel, pak 7515 a nakonec – po intervenci Německa a opět dočasně6 – 754. „Flexibilní” přístup k základním pravidlům má za následek, že počet europoslanců z jednotlivých členských států zůstává často tajemstvím i pro europoslance samé. Nehledě na úžasný zmatek, jejž to způsobuje v řadách teoriemi integrace nepolíbených voličů.
Poslední postřeh míří k sílícímu obracení logiky integrace. Zatímco dříve bylo spíše výjimkou, aby instituce, jež by bez integrace nebyly, efektivně zasahovaly do definování jejího primárněprávního rámce,7 dnes se stává méně častou situace opačná. Členské státy už hrají nanejvýš roli prvních mezi rovnými, a kde by coby iniciátoři integrace přece jen měly mít výhradní postavení (například ve věci posilování kompetencí EU prostřednictvím přechodových klauzulí), je příslušné rozhodnutí ponecháno na Evropské radě (unijní instituci, byť reprezentující členské státy), nikoliv na řádné ratifikaci v každé zemi zvlášť.
Cui bono
Všechny tři zmíněné argumenty by jistě bylo možné podpořit dalšími, možná ještě výmluvnějšími příklady. O ně ale nejde. Důležitější je odpověď na otázku, zda mohou být popsané tendence někomu ku prospěchu, a pakliže ano, v jakém časovém horizontu.
Na první pohled se zdá, že „vítězové” a „poražení” jsou jasní. Do první skupiny bychom mohli zařadit (1) proponenty evropské integrace uhranuté procesem samým, (2) instituce EU reprezentující a posilující nadnárodní vládnutí coby modus kvalitativně nadřazený vládnutí na úrovních nižších (viz například Komise či Evropský parlament) a (3) byznys – ten, který umí využít výhod harmonizovaných pravidel, jež Unie zavádí. Do druhé skupiny by pak spadaly především členské státy – aktéři, kteří stále častěji plní roli převodních pák k naplnění „bruselských” pravidel. Tak jednoduché to ale není.
Jak jsem napsal již dříve, národní vlády se na postupující integraci adaptovaly po svém. Přestože řada z nich objektivně ztrácí, z krátkodobého hlediska je pro ně v řadě případů (ať již jde o změny parametrů integrace jako celku, tak změny konkrétní projednávané legislativy) výhodnější alibisticky akceptovat omezení vlastního postavení než se pokoušet stavět proti ostatním a/nebo formovat adekvátní koalice. Důvodem je předpoklad, že národní rovina vládnutí přežije i tehdy, nebude-li mít fakticky o čem rozhodovat a politika v pravém slova smyslu z této úrovně zmizí.
EU umí generovat dojem, že integrace je všeobecně prospěšná, a tím pádem nutná (více zde). Je to ale právě a jen onen dojem. Měl-li by být přetaven v odraz reality, muselo by se jednoznačně prokázat, že extenzivní sjednocování starého kontinentu je pro všechny aktéry – s výsadním postavením „evropských občanů”, v jejichž jménu se tak děje – výhodné nejen z krátkodobého, ale i z dlouhodobého hlediska. Právě v tom je však kámen úrazu. Relevantního důkazu EU není schopna. Proto, že se soustředí na sebe samu a/nebo na permanentní rozvoj svých aktivit, aniž by adekvátně zhodnocovala, jaký vliv měla její činnost předchozí.
Teoreticky snad lze připustit, že byrokratický způsob vládnutí, jejž EU ztělesňuje, může mít ve stále složitějším (globalizovaném) světě budoucnost. Důvod pro jeho bezpodmínečnou obhajobu ale vznikne až tehdy, prokáže-li se, že dosavadní způsob vládnutí (na úrovni národních států) dokáže nejen suplovat, ale plnohodnotně nahradit.
Lisabonská smlouva v tomto směru, zdá se, zatím působí jako brzda. Ba co hůř, nic neukazuje na to, že by se na tom v dohledné době mělo něco změnit.
Převzato z Revue Politika
Poznámky
1. Doplnění lze v zemích, kterých se to týká – Bulharsko, Španělsko, Francie, Itálie, Lotyšsko, Malta, Nizozemsko, Rakousko, Polsko, Slovinsko, Švédsko a Velká Británie -, provést z řad prvních neúspěšných kandidátů z voleb v červnu 2009, „dovolením” poslanců s mandátem omezeným do konce stávajícího volebního období podle pravidel, jimiž se řídí standardní eurovolby, nebo volbou z poslanců národních. Alespoň s takovými eventualitami se – s výjimkou Francie, která chce do Bruselu/Štrasburku v rozporu s primárním právem poslat delegáty národních parlamentů – v současnosti operuje.
2. V případě neuskutečnění konventu by se Evropský parlament do jednání o změně smluv formálně zapojil až v úplném závěru a fakticky by byl nucen jejich výsledek bez dalšího přijmout, nebo odmítnout.
3. Vezmeme-li v potaz jen hlavní revize smluv beze změn, které přinesl proces rozšíření o nové členské státy.
4. Nehledě na automaticky odmítanou možnost vrátit se v případě neúspěchu k původnímu smluvnímu uspořádání, které by za dané situace – bezprostředně po krachu ideje vytvořit nový rámec integrace – statem quo již fakticky nebylo.
5. Oním jedním poslancem měl být předseda Evropského parlamentu, nepočítaný mezi ostatní poslance.
6. Do června 2014.
7. Ponechme tentokrát stranou to, že tak fakticky dennodenně činí prostřednictvím své normotvorby.
