Peter J. Ferrara je profesorem práva na George Mason University School of Law a pracovníkem Cato Institute ve Washingtonu, D.C.
Z anglického originálu Making the Most Of the Surplus publikovaného v časopisu Policy Review, č. 103, říjen-listopad 2000, s. 59-66,
přeložil Jaromír Žegklitz.
Plánovaný přebytek federálního rozpočtu stále roste. Pro letošní fiskální rok Rozpočtový úřad Kongresu (Congressional Budget Office – CBO) odhaduje, že celkový přebytek bude činit cca 232 miliard dolarů – s tím, že 148 miliard “vyprodukuje” účet kapitoly sociálního zabezpečení a 84 miliard kapitoly ostatní. Odhaduje se, že přebytek ze zdrojů mimo systém sociálního zabezpečení překročí v příštím fiskálním roce částku 100 miliard dolarů a do roku 2010 dosáhne výše 377 miliard dolarů. V průběhu následujících 10 let je tento přebytek odhadován na celkových 2,2 bilionu dolarů; další 2,4 bilionu dolarů přebytku vzniknou v rámci systému sociálního zabezpečení, takže celkový rozpočtový přebytek za toto období bude činit 4,56 bilionu dolarů.
Před zhruba 3 lety, kdy se vidina tohoto vývoje objevila, vystoupily tři různé reformní tábory se třemi významnými politickoekonomickými návrhy, jež by byly za předpokladu dosažení takovýchto přebytků realizovatelné. Jedním z nich bylo splacení federálního dluhu. Tento cíl nalezl značnou odezvu mezi řadovými konzervativci a o jeho podpoře vážně uvažovali i republikáni v Kongresu. Pozoruhodné je, že tato varianta využití přebytku se stala úhelným kamenem ekonomické politiky presidenta Clintona a dnes i presidentského kandidáta Ala Gora. A oba dva také navrhují požít na splacení zmiňovaného čistého státního dluhu, činícího dnes 3,4 bilionu dolarů, rovněž i přebytek ze systému sociálního zabezpečení.
Stoupenci ekonomické teorie supply-side, konzervativci, libertariánští zastánci volného trhu a mnozí další republikáni prosazovali jinou možnost – výrazné snížení daní. Mnozí z obou jmenovaných skupin spolu s některými umírněnými demokraty a vůdčími představiteli společenských menšin pak hájili možnost třetí – zavedení osobních investičních účtů v rámci systému sociálního zabezpečení.
I když každá z těchto tří možností nalézá širokou podporu, existuje mezi nimi konflikt; bude-li přebytek použit pro jeden účel, nemůže být použit pro jiný. V případě jeho využití k reformě systému sociálního zabezpečení by velmi pomohl při financování existujících závazků v přechodném období, kdy lidé začnou odvádět přinejmenším část svých daní na osobní účty namísto toho, aby plynuly do systému sociálního zabezpečení. Čím více prostředků z celkového přebytku bude věnováno na tuto reformu – včetně přebytku ze samotného systému sociálního zabezpečení – tím širší možnost zvolit si variantu osobního účtu může být.
Naopak, čím větší část přebytku bude věnována na splácení státního dluhu, o to více může být tento dluh snížen a tím rychleji může být splacen. A čím větší část rozpočtového přebytku bude určena ve prospěch snížení daní, tím podstatnější může toto snížení být.
Jednoduchou politickou odpovědí by bylo rozdělit přebytek na tři části a každou z nich věnovat na jeden z těchto účelů. To by však byla ze strany politiků nezodpovědná zbabělost, protože jmenované tři reformy nejsou z hlediska svého přínosu ani zdaleka rovnocenné. Jmenovitě, reforma systému sociálního zabezpečení spočívající v zavedení osobních účtů by znamenala neskonale větší přínos než splacení státního dluhu. Snížení daní by bylo rovněž přínosem – i vhodným doplňkem systému osobních účtů. A splacení státního dluhu by ve skutečnosti mohlo být docela dobře kontraproduktivní.
Splacení dluhu?
Světlou stránkou splacení státního dluhu je to, že by podobný krok zvýšil úspory a tím podpořil ekonomický růst. Kdyby vláda použila miliardu dolarů na nákup a stažení federálních obligací, měli by jejich bývalí držitelé k dispozici miliardu dolarů, které by mohli investovat na soukromých kapitálových trzích. A protože spotřeba je zdaňována mnohem více než úspory, soukromé úspory a investice by v důsledku toho v odpovídající míře vzrostly. Dalším přínosem tohoto přístupu by bylo snížení a nakonec i úplná eliminace federálních výdajů na splácení úroků z dluhu, které dnes činí kolem 220 miliard dolarů ročně.
Problém však spočívá v tom, že používat rozpočtový přebytek k tomuto účelu (dokud nebude dluh splacen) nutně znamená udržovat daně na vyšší úrovni, než na jaké by jinak mohly být. A vyšší daně brzdí ekonomický růst, přičemž tato ztráta je pravděpodobně mnohem vyšší, než by byl přínos plynoucí ze splacení dluhu.
Dvacátá, šedesátá a osmdesátá léta jsou pro nás mocným poučením v tom, jak výrazně může snížení daní podpořit ekonomický růst. Tento poznatek je podepřen rovněž zahraničními zkušenostmi i četnými ekonomickými studiemi. Naproti tomu neexistuje žádná podobná literatura či zkušenost, které by hovořily ve prospěch splacení státního dluhu.
Navzdory tomu však zůstává keynesiánská ekonomie v převládajících levicově-liberálních akademických kruzích vládnoucí ortodoxií. A podle keynesiánských analýz vede využívání rozpočtového přebytku ke splácení dluhu ke zpomalení ekonomiky. Podle stoupenců supply-side má stejný efekt i udržování daní na úrovni vyšší než nezbytné (s cílem dosahování rozpočtového přebytku), což vede k výsledku zcela opačnému, než jakým byl ekonomický vzestup, dosažený díky politice snižování daní v letech dvacátých, šedesátých a osmdesátých.
Jiným problémem je skutečnost, že naše federální měnová politika je řízena prostřednictvím prodeje a nákupu federálních obligací centrální bankou. Federální ústřední banka vykupuje tyto obligace za nově vytištěné peníze, aby tak zvýšila množství peněz v oběhu, a prodává je za hotové, aby peněžní nabídku snížila. Pokud by však žádný státní dluh neexistoval, neexistovaly by ani federální obligace, které by bylo možné kupovat a prodávat. Kromě toho, že tržní sazby takových obligací slouží soukromým kapitálovým trhům jako určité měřítko, závisí tyto trhy na federálních obligacích i proto, že jsou pro ně nástrojem diversifikace i bezpečným úložištěm krátkodobého kapitálu.
Konečně z hlediska politického může být snaha o splacení státního dluhu pastí i podvodem. Při takovém přebytku válejícím se ve Washingtonu začnou okamžitě vystrkovat hlavy různé nenasytné zájmové skupiny s dalšími a dalšími “naléhavými” potřebami a přebytek bude pokaždé utracen. Ti, kdo se snaží přebytek uchránit za účelem jeho použití na splácení dluhu, se budou tváří v tvář všem těmto naříkajícím “prosebníkům” vždy jevit jako chladnokrevní účetní bez špetky slitování.
Však se také levice dosti průhledným způsobem chopila myšlenky splácení dluhu, aby tak udržela všechny tyto daňové prostředky ve Washingtonu až do té doby, kdy bude jejich utrácení z politického hlediska opět bezpečné. Jinak řečeno, Clinton a Gore učinili z návrhu na splacení dluhu svou ekonomickou mantru právě proto, aby se vyhnuli politickým výzvám k podstatnému snížení daní. Politická agenda Alberta Gora a jeho levicově-liberálních spojenců, počítající se stále rychleji rostoucími výdaji, však vyvolává otázku, nakolik vážně svůj slib a jeho plnění myslí. Léta Kongres s liberální převahou pravidelně sliboval omezit výdaje (obvykle proto, aby prošly návrhy na zvýšení daní); utrácení však dále pokračovalo víceméně stejným tempem.
Do konce příštího fiskálního roku, předtím, než se budou moci projevit účinky případné nové politiky, se čistý federální dluh sníží na zhruba 31% HDP. V roce 1950 přitom představoval 80% a v roce 1960 46% HDP. Federální dluh dnes není ekonomickým problémem a snaha o jeho splacení by mohla přinést více škody než užitku.
Skutečné snížení daní
Ve srovnání s tím je náš daňový zákon skutečným problémem. Výnosy z úspor a investic jsou zdaňovány přinejmenším čtyřikrát: prostřednictvím daně z příjmu fyzických osob, daně z příjmu právnických osob, daně z kapitálového zisku a daně dědické. Investice jsou také jediným obchodním výdajem, který nemůže být odečten v roce, kdy k jejich realizaci dojde; musejí být odepisovány v průběhu několika let.
Kromě toho horní hranice mezní daňové sazby se od časů Reaganovy administrativy zvýšila na bezmála 50%. Ke zvyšování daní dochází i vlivem růstu mezd a inflace – tím, že se pracující dostávají do vyšších daňových pásem. Federální daně představují dnes více než 20% HDP, což je nejvyšší úroveň od dob druhé světové války. Jsou zhruba na stejné úrovni jako v letech 1944-45, kdy Amerika vedla boj na život a na smrt s nacistickým Německem a imperialistickým Japonskem.
Zrušení pozůstalostní daně, snížení nebo zrušení daně z kapitálového zisku a snížení mezních daňových sazeb by snížilo hrubě diskriminační daňové zatížení úspor a investic. V důsledku toho by se úspory i investice podstatným způsobem zvýšily. Podobná daňová úleva by rovněž zvýšila obecnou motivaci k práci, podnikání a podstupování vyššího rizika.
To vše by bylo mocnou vzpruhou pro další zvýšení ekonomického růstu, a to v dlouhodobém horizontu. A protože vyšší úspory a vyšší investice vedou k růstu produktivity, rostly by rychleji i mzdy a vznikala by nová pracovní místa; hospodářský boom by tak pociťovalo stále více lidí. A opět, jak samotná zkušenost, tak i ekonomická literatura naznačují, že ekonomický přínos takového snížení daní by byl pravděpodobně daleko větší než v případě pokusu o splacení státního dluhu.
Podstatné snížení daní by konečně mohlo přinést – v důsledku toho, že by daňovým poplatníkům zůstalo více jejich peněz -i další plus. Až příliš často se přehlíží skutečnost, že takový krok znamená nejen větší prosperitu, ale i větší svobodu. S nižšími daněmi mají lidé větší svobodu rozhodovat o svých vlastních příjmech, větší svobodu volby v tom, jak nakládat s plody své vlastní práce. To je ústředním atributem svobodné společnosti.
Alternativa osobních účtů
Třetí možnost jak naložit s přebytkem, tj. zavedení osobních účtů v systému sociálního zabezpečení, by přinesla skutečně ohromné výhody. Při úvahách o systému sociálního zabezpečení bývá první reakcí myšlenka na jeho prokazatelné dlouhodobé finanční problémy. To však vůbec není ten největší problém, s nímž se systém potýká.
Hlavním problémem je to, že i když tento systém nějak své závazky splácí, zůstává špatným řešením pro dnešní pracující. Ti by dnes mohli dosáhnout mnohem vyšších výnosů a jejich důchody by byly mnohem vyšší, kdyby mohli spořit a investovat prostřednictvím osobních účtů namísto současného systému sociálního zabezpečení – tak, jak se to ve stále rostoucí míře děje v jiných zemích po celém světě. Osobní účty by přímým a podstatným způsobem zvýšily prosperitu pracujících.
V práci A New Deal for Social Security (Cato Institute, 1998) jsem se spolu s Michaelem Tannerem pokusil doložit, jak velký rozdíl mezi těmito dvěma programy existuje. Vezměme si příklad manželů, kteří vstoupí do pracovního procesu v roce 1985, oba s průměrným příjmem po celou dobu jejich aktivního života. Co by se stalo, kdyby měli možnost ukládat a investovat v rámci soukromého sektoru ty prostředky, které by jinak jak oni, tak i jejich zaměstnavatel odváděli do systému sociálního zabezpečení?
Ve zmíněné studii jsme počítali s tím, že pozůstalostní a invalidní důchody vyplácené systémem sociálního zabezpečení budou nahrazeny soukromým životním a invalidním pojištěním. Do svých výpočtů jsme zahrnuli i provozní náklady a ukázali jsme, jak by přechod na nový systém mohl být financován, aniž by byly ohroženy budoucí penzijní dávky vyplácené soukromým systémem.
Při čtyřprocentním reálném výnosu investic – což je něco přes polovinu průměrného výnosu dosahovaného na trhu cenných papírů za posledních 75 let – by zmíněný manželský pár odcházel do penze s téměř milionem dolarů v dnešní hodnotě. Tento kapitál by jim přinášel jen na samotných výnosech z jeho dalšího investování víc než to, co jim dnes slibuje (leč nemůže zaplatit) systém sociálního zabezpečení, přičemž onen necelý milion dolarů by poté mohli odkázat svým dětem. Další možností by bylo použít naspořený milion dolarů k zakoupení pravidelně vypláceného ročního důchodu, jehož výše by byla ve srovnání se sliby dnešního systému více než trojnásobná.
Při šestiprocentním reálném výnosu by naspořená částka činila 1,6 milionu dolarů v dnešní hodnotě. Kapitál v této výši by jim stačil na důchod zhruba třikrát vyšší, než by byl důchod ze současného systému, přičemž by celých 1,6 milionu dolarů mohli odkázat svým dětem. Při zakoupení anuity by byl jejich důchod oproti dnešním (a stejně nereálným) slibům vyšší dokonce sedmkrát.
To samé platí pro všechny dnešní pracující, ať již patří do jakékoli příjmové kategorie, ať jsou členy jakékoli rodiny nebo příslušníky jakékoli etnické skupiny. Bohatí či chudí, černí nebo bílí, sezdaní či svobodní, s dětmi nebo bezdětní, s jedním či dvěma příjmy v rodině, dokonce i lidé s nízkými příjmy, kteří ze systému sociálního zabezpečení dostávají zvláštní podpory – ti všichni by díky osobním investičním účtům měli vyšší důchody.
Vezměme si příklad manželského páru se dvěma dětmi a s nízkými příjmy. Oba dospělí členové rodiny vstoupí do zaměstnání v roce 1985 a každý z nich po celý aktivní život nevydělává víc, než co činí dnešní minimální mzda. S osobním investičním účtem při čtyřprocentním reálném výnosu odchází tento pár do důchodu s naspořenými 375 400 dolarů v dnešní hodnotě. Mohou tyto prostředky použít k zakoupení pravidelného ročního důchodu 2,44 krát vyššího než penze, kterou jim slibuje – avšak nemůže zaplatit – současný systém. Mohou také část těchto prostředků použít k zakoupení pravidelného ročního důchodu ve výši slibované stávajícím systémem a zároveň odkázat 220 000 dolarů dětem.
Při šestiprocentním výnosu odejde tento pár do penze s prostředky ve výši téměř 700 000 (693 395) dnešních dolarů. To jim umožní dostávat důchod více než dvakrát (2,26 krát) vyšší ve srovnání s dnešní perspektivou (z výnosů při jejich dalším investování) a odkázat původních bezmála 700 000 dolarů potomkům. Při zakoupení pravidelného ročního důchodu by byla vyplácená penze vyšší dokonce 5,46 krát.
Velmi podobné výsledky lze nalézt ve studiích zpracovaných The Heritage Foundation, National Center for Policy Analysis a dalšími institucemi. Uvedené obrovské rozdíly ve výši důchodových dávek nevyplývají z toho, že by soukromý sektor investoval lépe než systém sociálního zabezpečení. Plynou z toho, že tento systém ve skutečnosti neinvestuje vůbec. Systém sociálního zabezpečení je daňovým a přerozdělovacím programem, v jehož rámci jsou téměř veškeré prostředky vybrané dnes na daních okamžitě vyplaceny dnešním příjemcům dávek na základě systému průběžného financování. Soukromý investiční systém naproti tomu přelévá své fondy do skutečných soukromých kapitálových investic, jež přinášejí nové příjmy a bohatství. A tyto další příjmy jsou těmi prostředky, které zajišťují mnohem vyšší výnosy a dávky v soukromém systému.
Pokud by byl systém soukromých účtů zaveden a rozšířil se dostatečně rychle, odvrátil by rovněž dlouhodobou finanční krizi systému sociálního zabezpečení, a to bez zvýšení daní či snižování důchodových dávek. Vládní výroční zprávy naznačují, že k tomu, aby mohly být vyplaceny všechny slíbené dávky mladým pracujícím, kteří dnes vstupují do zaměstnání, bude nutné zvýšit daň z odvodů mezd plynoucí do dnešního systému o 50 – 100 procent. To by zvýšilo celkovou sazbu daně na sociální zabezpečení (zahrnující jak odvody zaměstnance, tak i zaměstnavatele) ze současných 12,4% na 18-24%.
Kdyby však byli pracující v budoucnu odkázáni především na osobní účty, tato dlouhodobá finanční krize by nehrozila. Místo toho by lidé dostávali vyšší důchodové dávky z plně krytého systému osobních účtů. A navíc, mnohem vyšší výnosy ze soukromých investic prostřednictvím osobních účtů (ve srovnání s dnešní situací) by umožnily podstatné snížení povinných odvodů na tyto účty – tedy citelné snížení daní.
Zavedení osobních účtů by rovněž přispělo k ekonomickému růstu. Vyšší úspory prostřednictvím účtů by vedly ke zvýšení zásob kapitálu, produktivity, mezd, počtu pracovních míst a celkového hospodářského růstu. Odlehčení břemena daně z objemu mezd prostřednictvím takové reformy by dále zvýšilo nabídku práce, mzdy i růst. V průkopnickém článku v American Economic Review odhadl Martin Feldstein, profesor ekonomie Harvardovy university a předseda National Bureau of Economic Research, že současná hodnota budoucích ekonomických zisků ze systému osobních účtů by se pohybovala v rozmezí 10 – 20 trilionů dolarů. Jinými slovy, plný přechod k takovému systému by vyprodukoval zisk rovnající se zvýšení celkového dnešního bohatství Ameriky o tuto částku.
Všechny tyto přednosti by byly zvláště významné pro pracující s nízkými příjmy. Právě oni nejvíce potřebují vyšší výnosy a vyšší dávky, jež by získali díky osobním účtům. A rovněž právě oni jsou nejvíce závislí na celkových ekonomických výhodách reformy. Oni nejvíce potřebují nová pracovní místa, vyšší mzdy a rychlejší ekonomický růst, který by následoval.
I odvrácení dlouhodobé finanční krize systému díky reformě je důležité především právě pro pracující s nízkými příjmy. Právě pro ně je problémem platit vyšší daně či dostávat nižší dávky, což by bylo v případě zachování stávajícího systému nevyhnutelné.
A co je nejdůležitější, toliko prostřednictvím reformy by tito lidé dostali šanci účastnit se hry na vzkvétajících kapitálových trzích. To platí celkově pro dělníky, pro většinu černochů, hispánců a příslušníků jiných menšin, a obecně pro dolní polovinu populace z hlediska výše příjmu. Tito pracující nemají příjem dostatečný na to, aby se na ně vztahoval paragraf 401(k)s daňového zákoníku, aby mohli dobrovolně spořit na důchod nebo nakupovat akcie podobně, jak to činí lidé s vyššími příjmy. V důsledku toho ti slabší stále více zaostávají a propadají se níž a níž.
S osobními účty by se i tito lidé s nízkými příjmy stali kapitalisty. Výsledkem by bylo rovnoměrnější rozložení bohatství i příjmů. Starší Feldsteinova studie ukázala, že plně rozvinutý systém osobních účtů by v rámci země snížil koncentraci bohatství o polovinu. Pro ty, kteří dnes na levici hlásají evangelium propastných majetkových rozdílů mezi bohatými a chudými, je alternativa osobních investičních důchodových účtů řešením. Je to jediná životaschopná a účinná cesta k dosažení jejich cíle.
Prostřednictvím této reformy by konečně bylo možné efektivně dosáhnout i socialistického snu o majetkové účasti pracujících v jejich podnicích. Výsledek by však patrně neodpovídal tomu, co si socialisté vysnili. S tím, jak by se pracující stali kapitalisty, by v celé společnosti vzrostla podpora prorůstové, na svobodný trh orientované politiky. Výsledkem by byla politická revoluce a v jejím důsledku i vyšší obecná prosperita pro všechny.
Ani to však ještě není vše. S tím, jak by budoucí důchody byly financovány prostřednictvím plně krytých osobních účtů a nikoli finančně nekrytým programem sociálního zabezpečení, by plně rozvinutý systém osobních penzijních účtů ve svém důsledku eliminoval současnou platební neschopnost stávajícího systému, pohybující se kolem 9,5 trilionu dolarů. Nekryté závazky systému sociálního zabezpečení nejsou dnes považovány za součást státního dluhu. O státní dluh však bezpochyby jde, a pokud nedojde k zásadní reformě, bude muset být budoucími daňovými poplatníky zaplacen. To také znamená, že příslušná reforma by existující státní dluh snížila mnohem podstatněji než jak se toho lze nadít při pokusu o jeho přímé splácení. Ve skutečnosti by šlo o nejvýraznější snížení státního dluhu v historii.
Plně rozvinutý, soukromě spravovaný systém osobních účtů by ve svém důsledku znamenal i podstatné snížení daní. Daně odváděné dnes do systému sociálního zabezpečení představují čtvrtinu všech federálních daní. Díky reformě by tyto prostředky byly odváděny na soukromé osobní účty; část by jich patrně přímo zůstala poplatníkům – namísto toho, aby byla odváděna státu na daních. To by znamenalo snížení federálních daní o téměř jednu čtvrtinu a jednalo by se tak o největší snížení daní ve světové historii.
Situace po provedení reformy, kdy by byly starobní, pozůstalostní a invalidní důchody nakonec vypláceny soukromým systémem, by navíc přinesla i výraznou redukci federálních výdajů. S plně rozvinutým soukromým systémem by došlo k jejich snížení o zhruba jednu čtvrtinu, což by znamenalo největší snížení vládních výdajů ve světové historii. Jednoduše řečeno, význam i rozsah této reformy převyšuje vše ostatní.
Poznámka na závěr
Velká diskuse o rozpočtovém přebytku se dnes stala jedním z ústředních bodů kampaně před presidentskými volbami. Al Gore se otevřeně vyjádřil pro jeho použití na splacení státního dluhu a staví se rezolutně proti podstatnějšímu snížení daní i proti zavedení systému osobních penzijních účtů. Naopak George W. Bush z obou posledně jmenovaných témat učinil ústřední body své ekonomické politiky, i když nevyloučil ani nějaké další snižování státního dluhu. Bushova představa spočívá v použití přebytku ze systému sociálního zabezpečení ve prospěch reformy tohoto systému s cílem zavedení osobních účtů a ve využití přebytku z ostatních rozpočtových kapitol ke snížení daní a k některým dalším účelům, včetně možného snižování zmíněného státního dluhu.
Tato koncepce by umožnila zavést zdravý systém osobních účtů. Namísto možnosti ukládání toliko nepatrného zlomku daně z objemu mezd na osobní účty – nějakých 2 procentních bodů z celkové daně ve výši 12,4% – by pracující měli širokou možnost volby. Směli by například na své osobní účty odvádět 1-6 procentních bodů z celkové daně.
Za předpokladu, že ne každý by se rozhodl pro maximum 6% hned od začátku – což lze s velkou jistotou očekávat, pak by samotný přebytek ze systému sociálního zabezpečení mohl stačit k tomu, aby pokryl transformační náklady na léta dopředu. Přesměrování odvodů daní na osobní účty by nakonec bylo kompenzováno přesunem závazků ze současného systému sociálního zabezpečení na tyto účty.
Konečně také nesmíme předpokládané rozpočtové přebytky považovat za limit pro uskutečnění reformy, ale spíše za příležitost k ní. Neexistuje žádný důvod k tomu, aby rozsah snižování daní a podoba reformy systému sociálního zabezpečení byly limitovány velikostí předpokládaného přebytku. Pokud jsou potřebné takové reformy, k jejichž provedení existující přebytek nestačí, mohou být kryty dalším omezováním růstu federálních výdajů. Rozpočtový úřad Kongresu odhaduje, že pouhé omezení růstu výdajů na maximální hodnoty schválené při poslední velké rozpočtové debatě by předpokládaný přebytek zvýšilo o dalších 1,2 trilionu dolarů v průběhu příštích deseti let. Jestliže zmíněné reformy a spolu s nimi i jejich následné výhody opravdu chceme a potřebujeme, pak podobné mírné omezení výdajů skutečně stojí za to.
