Kenneth Minogue je emeritním profesorem politických věd na London School of Economics.
.
Z anglického originálu „Governmental Creep“ publikovaného v časopisu The Salisbury Review, podzim 2003, s. 4-7, přeložil Eduard Geissler.
.
Když někdo mlží, je důležité, abyste nespustili kuličku z očí. Mlžení je pouze úskok, kdy pozornost hazardního hráče je odváděna k něčemu nepodstatnému. Když vláda mlží, hází nějakou cetkou, aby odvedla pozornost od životně důležité otázky: co se ve skutečnosti děje? My hazardní hráči, národ, pak musíme použít nějaký trik, abychom se nenechali rozptýlit. Dovoluji si doporučit, abychom si osvojili pojem „bobtnání“.
Není to pojem nový. „Fiskální bobtnání“ se v našem povědomí poprvé objevilo v sedmdesátých letech, kdy nás rychlá inflace zvedla do vyšších daňových pásem, aniž bychom sebeméně zbohatli. A to je podstata bobtnání: aby vláda rozšířila svoji moc, nemusí podnikat vůbec nic nového. Úplně jí stačí nástroje, které už má v ruce. Výsledek je ten, že další kousek svobody mizí v kanálu.
Po „fiskálním bobtnání“ přišlo na řadu „bobtnání misí“. Jak bobtnají mise? Notoricky známé jsou případy, kdy se ukáže, že ke splnění nějakého závazku v zahraničí je zapotřebí více vojáků nebo více peněz, než jsme původně počítali. Někdy je to dílo brutálního osudu, ale vždy se musí objevit podezření, že vláda, celá žhavá do nějaké mise, záměrně podhodnocovala nebezpečí, aby zmírnila naše obavy. Jistá míra konejšení je nutným korelátem bobtnání.
Když mluvíme o bobtnání, musíme pochopit jednu věc: stát sice musí používat moc, aby plnil jisté úkoly, nutné k zajištění pořádku, ale každá vláda je také institucí, která má své vlastní zájmy, a mezi tyto zájmy vždy patří rozšiřovat svoji moc a kontrolu nad zdroji. A tento zájem se občas nejspíš rozchází se zájmy národa. Vládě se nepochybně hodí udělit si zákonem tolik blíže nedefinované moci, kolik je jen možné, protože může nastat situace, kdy ji bude nutně potřebovat. Šetří to legislativní čas. Dává jí to ovšem do rukou obrovskou moc, kterou později může použít zcela nečekaným způsobem.
Dobrým příkladem byrokratického pudu jsou vždy daně, proto jsou oblíbeným nástrojem vlády „skryté daně“. Všeobecně se má za to, že britská vláda vybírá na daních 38 až 40% HDP, nějaký ten procentní bod sem tam; záleží nepochybně na okolnostech, účetních pravidlech, občas má zmatek v číslech statistický úřad atd. Jenže se ukazuje, že jde o omyl.
Vláda si ve skutečnosti z bohatství národa bere víc než 50%. Není to vidět na první pohled, protože nesmírně složité daňové zákony povolují spoustu výjimek, osvobození od daní, daňových úlev a kreditů. Například charitativní organizace jsou od daní osvobozeny a děti z rodin, u nichž je zjištěna potřebnost, dostávají „kredity“. Mezi lidmi proto vládne dojem, že vláda si bere výrazně méně, než kolik je celková daň. Máme jakoby tři druhy peněz: to, co zaplatíme na daních, to, co si smíme nechat, a kategorii někde mezi tím – peníze, které jsou teoreticky součástí daní, ale na které vláda napřed vznese nárok a pak je vrátí.
Je to důležité? Nejsou to snad jen hrátky s čísly? Je to důležité, protože toto „odpouštění“ daní vláda vykládá tak, že jde o peněžitou pomoc. Proto britská vláda stále dokolečka prohlašuje, že „připlácí“ na soukromé vzdělání formou shovívavého odpouštění daní, a stejně často vyhrožuje, že podpora skončí, pokud školy nevyjdou vstříc jejím nejnovějším požadavkům. Sportovním klubům se odpouštějí obecní daně, ale i tady teď hrozí konec, pokud kluby nebudou „společensky vstřícnější“ – neobstarají například piknikové stoly a neumožní používat svá hřiště i nečlenům klubu.
Tady máme ten nejzářnější případ bobtnání: vláda nepřichází s ničím novým, jen upravuje podmínky, za nichž bude „podporovat“ občanské instituce. Nejdramatičtějším příkladem ničení občanských institucí bobtnáním jsou university. Může to trvat dlouho, ale pokračuje to vytrvale. Destrukce universit jako nezávislých, samostatně fungujících institucí začala obrovskými legislativními skoky, které postupně změnily umírněnou vládu Universitní grantové komise v byrokratické násilí a fiskální brutálnost Finanční rady. Na začátku procesu destrukce stály osudné subvence, které z universit udělaly nástroj státu; subvence v žádném případě nepřišly nepozorovaně, bezpochyby proto, že zpočátku byly u samotných universit velmi populární. Po nějaké desítce let štědrého financování nastoupila zodpovědnost vůči veřejnosti a university byly z roku na rok zcela vydány na milost a nemilost ministerstvu financí. Vzdaly se své nezávislosti a dnes jsou bezmocné vůči jakémukoli vrtochu ministerstva školství – jako je například nápad otevřít university padesáti procentům mladých; chápejte, ne 48,5 nebo 52%, ale hezká kulatá padesátka.
University jsou jen jedním, ale obrovským příkladem bobtnání. S bobtnáním se ovšem setkáváme ve všech oblastech politického života. Jistý praktický lékař v Kingstonu v hrabství Surrey vyškrtává ze své praxe děti, protože pokud by nebyly očkovány trojkombinací, což mnoho rodičů odmítá, jeho ordinace by přišla o tisíce liber. Ukazuje se, že používáním hrozeb, aby zvětšil svoji moc, se stává proslulým ministr školství David Miliband; průkopníky této metody byli carové a sultáni. Miliband naznačil, že Eton by možná rád investoval 2 miliony liber do zřízení střední školy s odborným vzděláním, a spojil to s návrhem vládě, aby se znovu podívala na to, jaký „veřejný prospěch“ nabízejí nezávislé školy. Jde o klasickou formu vydírání vyhrožováním: ministr řekne všem příslušníkům jednoho povolání, že jestli si doma neudělají pořádek, vláda bude nucena sáhnout k vydání zákona. Když člověk, který má moc, něco naznačí, každý se jen třese, aby mu vyhověl.
Podívejme se jinam. „Směrnice o diskriminaci na základě pohlaví“ z roku 2001 se týkají prima facie případů diskriminace na základě pohlaví, projednávaných před soudem, kdy „důkazní břemeno se přesouvá na zaměstnavatele, který musí prokázat, že ho k jeho počínání nevedly diskriminační důvody“. Průkopníkem tohoto rozšíření důkazního břemene byl berní úřad, ale nezávislé regulátory a agentury očividně potěšilo, jak se jim zjednodušila práce.
Z těchto příkladů musí být každému jasné, že se tu nechceme zabývat záměry té či oné politické strany. Vydírání se dopouštějí všechny strany, i když celkově vzato se s nejmenším studem k této metodě hlásí Noví labouristé. Například život škol je dnes v mnoha oblastech na každém kroku pod kontrolou jak ministerstva školství, tak místních školských úřadů. A ministerstvo vymyslelo nový plán: školy, které ministerstvu dělají radost – říká se jim „úspěšné školy“ – mohou být některých omezení zbaveny. Tento nový status se má nazývat „po zásluze získaná autonomie“. Stejně jako v případě daní, i tady vzala vláda napřed svobodu do svých rukou a pak jí – za určitých podmínek – část vrací.
Nejzávažnějším případem bobtnání vládní moci jsou většinou práva. Jak vysvětlovali filosofové od Thomase Hobbese po Herberta Harta, anglická svoboda spočívá v tom, že člověk může dělat, nač si vzpomene, dokud se tím nedostane do střetu se zákonem. Svoboda Britů dnes začíná dohánět zahraniční vzory: je rozkouskovaná a z jejích zlomků se stávají různá práva, která lze prezentovat jako dar vlády občanům. Jsme šťastní, když v době voleb dostaneme úplatek z našich vlastních peněz, a vypadá to, že jsme šťastní, když nám vláda sebere svobodu a vrací nám její kontrolovatelné zlomky nazývané „práva“. Práva často napomáhají bobtnání: ukazuje se, že jsou vládě užitečná, chce-li připravit o naprostou nezávislost občanské instituce, které v minulosti tvořily naši skutečnou svobodu. Například zákony proti diskriminaci lze použít k zavlečení hospodářských podniků nebo klubů do sféry vlivu zákona. Tady jaksi napomáhají procesu bobtnání právníci, protože každý kousek, o který vláda nabobtná, nabídne mnoho chutných drobtů právnické profesi; ta pokaždé získá větší moc rozhodovat o tom, jak nám bude povoleno žít.
Definoval jsem bobtnání jako narůstání vládní moci, k němuž dochází, aniž by vláda musela předložit parlamentu jediný nový návrh zákona. Nejsnadnější cestou, jak takovému růstu napomoci, je nechat si pro ministerstva parlamentem schválit velkou volnost rozhodování. Protesty proti takovému volnému rozhodování a vůbec všem formám delegovaného zákonodárství jsou dokonce starší než útok lorda Hewarta proti „novému despotismu“ v roce 1930. V širším smyslu poskytuje vydávání zákonů příležitost bobtnat donekonečna. Všechny vlády světa postupně zjistily, že tato rezervní moc je jim příliš užitečná na to, aby se jí vzdaly.
Rychlým tempem se šíří nová forma bobtnání. Spočívá v tom, že mnoho vlád – včetně britské – má ústavní moc připojit se k mezinárodním dohodám, aniž by se o tom diskutovalo v parlamentu. To bylo bezpochyby rozumné v dobách, kdy takových smluv bylo jen pár; ale počínaje rokem 1918 stále rychleji přibývá dohod v podobě vágních ctnostných prohlášení, v jejichž sestavování jsou mezinárodní byrokraté stále většími mistry, a politici jsou šťastní, když mohou své země těmito smlouvami zavázat. Vágnost je ideální půdou pro bobtnání. Téměř nejběžnější formou takových smluv je deklarace lidských práv; a chtěl by snad někdo popírat, že vyhlašovat práva či stanovovat procedury nemůže napáchat žádné škody, že to může být i k něčemu dobré? Obzvlášť ochotně se pod tyto listiny podepisují západní země; zčásti nepochybně proto, že podle vlastního přesvědčení jsou samy ctnostné, zatímco veřejnost, pokud takové smlouvy vůbec zaznamená, si představuje, že jde o boj proti mučení nebo vykořisťování. Často uplynou celé roky, než se objeví výsledek v podobě něčeho zcela nečekaného, ale vzdáme-li se jakéhokoli zlomku svrchovanosti, přináší to časem nepříjemné důsledky. Nakonec se ocitneme před nějakou mezinárodní komisí nebo před Evropským soudem. Vláda si v takové chvíli může umýt ruce a prohlásit: „S tím nemůžeme nic dělat; tak zní dohoda.“ Pro bobtnání je životně důležité vyvolat představu nutnosti. Podepisování smluv na pohled plných ctnosti jako jedna forma bobtnání ilustruje základní fakt o lidské povaze, bez něhož by vládnout nebylo možné. Jde o to, že i velmi nepříjemný úkol, který lidé většinou odmítají plnit, lze provést, pokud ho rozdělíme na dvě nebo raději více samostatných částí: soudci nemusí být zároveň katy. A pokud jde o mezinárodní listiny, ti, kdo na ně připojují svůj podpis, obvykle nechávají na svých nástupcích, aby se nějak vyrovnali s nejasnostmi. V dnešní době je nicméně nutné občas uklidňovat; a tak Robin Cook nedávno ujišťoval parlament, že britští vojáci se neocitnou před plánovaným Mezinárodním trestním soudem, k němuž se britská vláda, která se vždy nechá snadno přemluvit k okázalému projevu ctnosti, chystala připojit.
Ne že by se samy vlády nedostaly do potíží, když se jim tato nevyzpytatelná dítka vrátí jako bumerang. Dnešní britské vládě nedělá žádnou radost Evropská konvence o zacházení s uprchlíky z roku 1951, kterou tak lehkovážně podepsala její předchůdkyně. Jiní nemají radost z důsledků Aktu o jednotné Evropě a mnoha jiných závazků, u kterých se později ukázalo, že vznikly v byrokratickém prostředí Bruselu, kde „ruka ruku myje“. Britové dnes zjišťují, že jsou víceméně bezmocnými oběťmi mnoha závazků, které bezmyšlenkovitě podepsali jejich vládci v nedávné minulosti. Kdo by si dnes například nepřál, aby Británie dostala zpátky pod kontrolu svá loviště ryb?
Británie se nedávno stala terčem kritiky Výboru OSN pro práva dítěte. Přísní moralisté z OSN si stěžovali, že britská vláda „nepodnikla žádný významnější krok“, aby zakázala plácat děti. Deset členů Výboru bylo „hluboce zarmouceno“, že britská vláda odmítá „zmodernizovat“ anglický zákon o tělesných trestech, který vychází z ustanovení z roku 1860, podle něhož je v rodině povoleno „přiměřené potrestání“. Některých členů nevládních organizací, jakou je například Národní společnost pro ochranu dětí před násilím (National Society for the Prevention of Cruelty to Children – NSPCC), se sdělovací prostředky tázaly na jejich názor na zprávu Výboru OSN. Sotva nás může nějak překvapit, že ji všichni brali velmi vážně. Jedna mluvčí řekla: „Uvádí mě do rozpaků, že jsme jedinou zemí, která si myslí, že nepotřebujeme vládního zmocněnce pro práva dětí.“ Klonování lidských bytostí je možná neetické, ale nic nemilují byrokraté víc, než když si mohou vyrobit vlastní Dolly.
Jiná žena odpověděla, že v žádném případě nejde o útok na „normální rodiny“. Tím, že se nová administrativní opatření nedotknou „normálních“ lidí, se rostoucí tyranie v západních zemích zapřísahá odedávna. Je to jen varianta tvrzení, že když vláda chňapne po dalším kousku moci, „nevinný se nemá čeho bát“. Ale to by platilo jen v případě, že by administrativa a soudy fungovaly spolehlivě; a my víme, že to tak není.
Vlády si z mezinárodních zkušeností vzaly spoustu poučení. Zjistily, že pár ctnostných vizí může zplodit agenturu s obrovskou mocí. „Co jsou to rovné příležitosti?“, zeptal se žertem Harold Wilson a brzy jsme měli Výbor pro rovné příležitosti; pak přišlo ministerstvo pro ženy a všemožné návrhy zákonů na zlepšení postavení žen. Později se k požadavku konat dobro přidal Výbor pro mezirasové vztahy. Důležitým znakem těchto mocných a nákladných institucí je to, že nemají „klauzuli o zániku“, která by omezovala délku držby moci. V jejich zájmu proto není jen nějaký údajný sociální problém řešit, ale udržovat ho při životě. A vůči kritice jsou v podstatě imunní. Vláda za jejich rozhodnutí nenese žádnou odpovědnost a kritici zvenčí mohou vypadat jako odpůrci ctnosti.
V dnešní společnosti jsou práva používána v podstatě k rozbití autonomie různých institucí. Například práva žen nahlodávají svobodu pánských klubů nebo firem, které nepřizpůsobují pracovní podmínky ženám. Je docela dobře možné tvrdit, že instituce by se měly přizpůsobit současným hodnotám, ale není pochyb o tom, že občanský řád takové donucování k ctnosti nevyžaduje, a za druhé, je to útok na naši svobodu stýkat se s lidmi, které si sami vybereme. Školáci si stěžují, že nějaký detail na uniformě porušuje nějaké lidské právo, a jistá žákyně prohlašuje, že když za trest musí zůstat po škole, je to porušování jejích lidských práv. Školy tak přicházejí o část své autonomie. Vzhledem k právům dětí je dnes mnohem těžší udržet na školách kázeň, což je jeden z důvodů, proč mají jednotné střední školy často tak chabé výsledky. Věznice už se nemohou řídit rozhodnutími ministra vnitra, protože vězňové se mohou dožadovat a také se stále častěji dožadují toho, co považují za „lidská práva“. Známý mnohonásobný vrah zažaloval ministerstvo vnitra, že mu ve vězení bylo upřeno právo na mužskou pornografii. Ve všech takových případech se práce institucí stává terčem soudních žalob i v drobnostech, které by předchozí generace považovaly za pouhou nicotnost, ne za porušování práv, a odmítly by se jimi zabývat. Zákony něco stojí.
Zdá se, že tady narážíme v teorii bobtnání na paradox: ukazuje se, že v mnoha případech znamená bobtnání moci spíše omezení než zvýšení moci vlády. Částečně to lze vysvětlit tím, že bobtnání obecně přináší užitek jak vládě, tak právníkům, ale nikdo nemůže s jistotou předpovědět, kdo z toho bude těžit za nepředvídaných okolností. V některých případech dostanou právníci tolik moci, až je to vládě nepohodlné. Také platí, že ješitnost může při podpisu nějaké ctnostné deklarace zatemnit státníkům rozum natolik, že je jim lhostejné, jaké problémy přenechávají svým nástupcům.
U politiků není nic výjimečného, že v duchu Ludvíka XV. podepisují závazky s jistým potěšením nad tím, jaké trampoty to přinese jejich nástupcům. Ale na tomto paradoxu se ukazuje, že fenomén bobtnání nemůžeme vysvětlovat pouze odkazem na zájem národních vlád. Jak říkají psychologové, jde o „umanutost“. Bobtnání je ve skutečnosti součástí mnohem obecnější exploze soustavných snah o regulaci. Před nějakými sto lety podléhali Britové pouze Parlamentu ve Westminsteru, který se tehdy jen málo zajímal o to, jaký způsob života si zvolí. Dnes podléhají zákonům a nařízením, které chrlí celá řada institucí – od OSN po mezinárodní smlouvy, od Evropské komise v Bruselu po westminsterský Parlament; a pokud mají tu smůlu, že jsou Keltové, pak podléhají navíc také velšskému nebo skotskému zákonodárnému shromáždění. A to nemluvím o místních vládách a o nebezpečí, které nám hrozí ze strany regionálních zákonodárců. Blížíme se situaci, kdy – jak prorokoval Lenin – každý občan bude politikem. Politici a právníci nás okrajují a s každým řezem ubývá naší svobody coby jedinců.
Na celém tomto vývoji je nejpřekvapivější skutečnost, že z Britů, ke kterým – když se jednalo o svobodu – celý svět dlouho vzhlížel jako ke lvům, se staly takové ovce. Člověk by si myslel, že když nám výbor OSN zcela absurdně vykládá, jak máme vychovávat děti, celá země se tomu vysměje. Vůbec ne. Ministr vnitra John Denham byl sdělovacími prostředky volán k zodpovědnosti, a tak začal chrlit spoustu ponížených omluv. Připustil, že ve věci práv dětí nepostupujeme dopředu dost rychle, ale dosáhli jsme určitého pokroku při zmírňování dětské chudoby. Nikoho možná nepřekvapí, když si nevládní organizace jako NSPCC myslí, že bychom měli dělat totéž, co ostatní země, ale skutečnost, že vláda se k těmto pomocníkům lidí, kteří strkají nos do cizích věcí, chová tak podlézavě, nám říká vše, co potřebujeme vědět o britské vládě jako ochránkyni naší svobody.
Možná, že za bobtnáním stojí v podstatě ješitnost. Podepisujeme se pod deklarace o ctnosti mateřství a prožíváme pocit nadřazenosti. Požadavky je třeba klást na ostatní, ne na nás. Problém spočívá v tom, že když začneme brát obdiv k lidem zvenčí vážně, brzy zjistíme, že musíme skákat, jak oni pískají. O politické svobodě se toho napsalo mnoho, ale má to sklon k abstrakci. Abychom věděli, co se se svobodou právě děje, musíme věnovat velkou pozornost tomu, co se ve skutečnosti odehrává. Zdá se mi, že základní součástí takového pozorovacího aparátu je teorie bobtnání vlády.
