Migrační krize umožnila Bruselu prosazení dlouho připravovaného projektu evropské pohraniční stráže. Co lze od tohoto údajného zázračného léku na odstranění nedostatků v ostraze vnějších hranic Schengenu očekávat?

1. Původ diskuse

Stejně jako v případě přerozdělování migrantů mezi členskými státy i u projektu evropské pohraniční stráže chránící vnější hranice schengenského prostoru platí, že úvahy na toto téma byly rozvíjeny dávno před migrační krizí.

Počátky diskuse lze datovat ke konci devadesátých let.[1]Významněji pak otázka vyvstala poprvé na podzim 2001, a to jednak v návaznosti na události 11. září a související přijímání bezpečnostních opatření, jednak s ohledem na obavy některých států, pokud jde o zajištění dostatečné ochrany vnějších hranic po očekávaném velkém rozšíření EU a Schengenu. V říjnu 2001 skupina členských států – Itálie, Belgie, Francie, Německo a Španělsko – nadnesla toto téma a za podpory Komise zadala vypracování studie proveditelnosti „Evropské pohraniční policie“. Řada dalších států včetně Velké Británie tehdy souhlasila s potřebou užší spolupráce ve věcech správy vnějších hranic, avšak k myšlence společných pohraničních sil se stavěla rezervovaně.[2]

Otázka společných struktur a mechanismů při ochraně vnějších hranic se vzápětí dostala i do známéLaekenské deklarace, kterou přijala Evropská rada 15. prosince 2001. V opatrně formulovaném bodu 42 Evropská rada zdůrazňuje potřebu účinnější správy vnějších hranic a žádá Radu a Komisi, „aby vypracovaly mechanismy spolupráce mezi složkami odpovědnými za ostrahu vnějších hranic a aby zkoumaly podmínky, za kterých by mohl být vytvořen mechanismus nebo společné složky ke kontrole vnějších hranic“. Výslovné zmínky o společné pohraniční stráži zde ovšem nejsou.

V návaznosti na uvedený bodLaekenské deklaraceKomise v květnu 2002 předložila sděleníTowards integrated management of the external borders of the Member States of the European Union,[3]v němž rozvíjí úvahy o postupném vytvoření společné unijní správy vnějších hranic. Za tímto účelem zejména navrhla vytvoření platformyExternal borders practitioners common unit(do češtiny překládáno jako Společná jednotka odborníků na vnější hranice) jako expertní formace Rady, v níž měli být zastoupeni představitelé vnitrostátních orgánů správy hranic. Platforma měla zejména koordinovat činnost členských států při správě vnějších hranic, řídit operativní spolupráci a provádět analýzy rizik s tím, že do budoucna by mohla být její působnost dále rozšířena. Vedle toho Komise načrtla obrysy projektu Evropského sboru pohraniční stráže (European Corps of Border Guards), který by asistoval vnitrostátním pohraničníkům při ochraně vnějších hranic. V první fázi by měl provádět dohledové činnosti, později přímo kontroly na hraničních přechodech. Sbor by byl postaven pod operační vedení zamýšlené platformyExternal borders practitioners common unit, která by se stala jakýmsi generálním štábem. Komise předpokládala, že sbor by patrně sestával z pohraničníků vyčleněných členskými státy na určenou dobu. V případě krizové situace by stabilní jádro sboru mohlo být doplněno z rezervy vyčleněné členskými státy, která by mohla být mobilizována na žádostExternal borders practitioners common unit.

Rada v červnu 2002 přijala programový dokumentPlan for the management of the external borders of the Member States of the European Union[4](Plán pro správu vnějších hranic členských států Evropské unie). V něm posvětila vznik platformyExternal borders practitioners common unit.Naproti tomu evropskou pohraniční stráž přímo nepodpořila a toliko konstatovala, že na základě zkušeností s postupným rozvojem opatření k prohlubování integrované správy vnějších hranic mohou být zváženy další institucionální kroky, které by mohly zahrnovat vytvoření evropských jednotek pohraniční stráže složených ze společných týmů, a které by měly podporovat vnitrostátní pohraniční síly, aniž by tyto nahradily.

Evropský parlament v lednu 2003 v rezoluci ke sdělení KomiseTowards integrated management of the external bordersmyšlenku evropské pohraniční stráže plně podpořil a vyjádřil politování nad tím, že Rada ve svém plánu o tomto projektu „řekla velmi málo“.[5]

V dalších letech šel vývoj nejprve cestou rozvíjení platformyExternal borders practitioners common unit.Ta začala fungovat v druhé polovině roku 2002. Hned v listopadu 2003 Komise předložila návrh[6]na vytvoření agentury Společenství, která by působnost platformy převzala a navíc získala další úkoly (zejména v oblasti navracení nelegálních migrantů). O necelý rok později koncem října 2004 byl návrh bez velkých změn přijat Radou.[7]Tak byla ustavena Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (Frontex). Vznikla k 1. květnu 2005, fakticky zahájila činnost 3. října 2005.

Ani otázka pohraniční stráže však neusnula. Do víceletých programových dokumentů Evropské rady pro oblast vnitra a justice z roku 2004 (Haagský program) a 2010 (Stockholmský program) její zastánci prosadili alespoň opatrná kusá konstatování o tom, že by měla být vedena rozprava o proveditelnosti tohoto projektu.

Především pak došlo k tomu, že při agentuře Frontex byly v roce 2007 zřízeny tzv.pohraniční jednotky rychlé reakcejakožto rezerva příslušníků pohraniční stráže členských států, kteří jsou dáni k dispozici agentuře pro účely vysílání do zásahů rychlé reakce. V roce 2011 byly tyto síly přejmenovány naevropské jednotky pohraniční strážea vymezení jejich poslání bylo rozšířeno.

V červnu 2013 Komise zadala vypracování studie proveditelnosti evropské pohraniční stráže. Tato studie byla vyhotovena o rok později v červnu 2014.[8]Materiál rozpracovává tři možné modely integrované správy vnějších hranic: i) zachování dosavadního modelu s některými zlepšeními, ii) sdílenou odpovědnost za vnější hranice mezi EU a členskými státy a iii) centralizovaný model správy na úrovni EU. Doporučuje ve střednědobé budoucnosti budovat model sdílené odpovědnosti, a v delším časovém horizontu (po roce 2030) předpokládá postupný přerod integrované správy hranic do tohoto plně centralizovaného modelu. V rámci shrnutí názorů klíčových aktérů studie ukazuje na nejednoznačnou podporu myšlenky společných pohraničních sil na unijní úrovni – jen polovina členských států odpověděla pozitivně ohledně vhodnosti určité formy takových sil; naopak Evropský parlament myšlenku živě podporoval.

Nebýt migrační krize, evropská pohraniční stráž by jistě neměla snadnou cestu. Vývoj by patrně šel po malých krůčcích postupným posilováním agentury Frontex a tzv. evropských jednotek pohraniční stráže. Jak však uvidíme, po začátku krize události nabraly rychlý spád.

 

2. Agentura Frontex

Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (Frontex) je specializovaným odborným orgánem EU s právní osobností. Je vytvořena za účelem zdokonalení integrovaného řízení vnějších hranic členských států Evropské unie, jehož má dosahovat podporou aplikace opatření Unie týkajících se správy vnějších hranic a koordinací operativní spolupráce mezi členskými státy v oblasti řízení vnějších hranic – to vše při respektování skutečnosti, že za ostrahu svých hranic odpovídají členské státy.

Agentura sídlí ve Varšavě. Řídí ji správní rada (v níž jsou zastoupeny členské státy a Komise) a jí odpovědný výkonný ředitel, který zajišťuje každodenní vedení a reprezentaci. Lidské zdroje agentury tvoří jednak její vlastní zaměstnanci, jednak odborníci, kteří jsou do agentury dočasně vysíláni členskými státy (tzv. národní experti).

Frontex od počátku svojí existence plní tyto hlavní úkoly:

• koordinuje operativní spolupráci mezi členskými státy v oblasti řízení vnějších hranic;
• napomáhá členským státům při odborné přípravě vnitrostátní pohraniční stráže včetně vypracování společných standardů odborné přípravy;
• provádí analýzu rizik;
• pokračuje v rozvoji výzkumu významného pro kontrolu a ostrahu vnějších hranic;
• napomáhá členským státům za okolností, které vyžadují zvýšenou technickou a operativní pomoc na vnějších hranicích;
• poskytuje členským státům nezbytnou podporu při organizaci společných návratových operací.

V rámci své působnosti v oblasti operativní spolupráce Frontex koordinuje společné operace a pilotní projekty. Ty mohou být zahájeny na základě návrhů členských států nebo z iniciativy agentury po dohodě s dotčenými členskými státy. Agentura může dát členským státům, které se účastní těchto společných misí, k dispozici své technické vybavení.

Agentura organizuje technickou a operativní pomoc pro členské státy, které požádají o pomoc v situaci, kdy čelí zátěžovým situacím při plnění svých závazků s ohledem na kontrolu a ostrahu vnějších hranic. Agentura může napomáhat v otázkách koordinace mezi dvěma nebo více členskými státy za účelem vyřešení obtíží na vnějších hranicích nebo vyslat své odborníky, aby po potřebnou dobu napomáhali příslušným vnitrostátním orgánům dotčených států.

Agentura má usnadňovat operativní spolupráci mezi členskými státy a třetími zeměmi. Může také spolupracovat s agenturou Europol a mezinárodními organizacemi příslušnými pro záležitosti, které se dotýkají její působnosti.

V polovině roku 2007 došlo k legislativní změně[9], kterou byly zřízeny tzv.pohraniční jednotky rychlé reakce(Rapid Border Intervention Teams, RABITs) jakožto rezerva příslušníků pohraniční stráže členských států, která je dána k dispozici agentuře pro účely vysílání do zásahů rychlé reakce. Tyto časově omezené zásahy Frontex organizovat na žádost členského státu, který čelí naléhavé a mimořádné situaci, zejména při přílivu velkého počtu státních příslušníků třetích zemí usilujících o nedovolený vstup na jeho území přes vnější hranici. Na základě další legislativní změny z října 2011[10]byly tyto jednotky přejmenovány naevropské jednotky pohraniční stráže(European Border Guard Teams) a možnost jejich nasazení byla rozšířena i na běžné společné operace a pilotní projekty organizované agenturou.

Evropské jednotky pohraniční stráže nepředstavují stálé jednotky pod jednotným velením. Jde o příslušníky vnitrostátní pohraniční stráže, kteří zůstávají ve svých státech na svých pracovištích a jsou toliko určeni jako pohotovost, která bude na požádání Frontexu vyslána do mise. Členský stát může vyslání odepřít s poukazem na to, že příslušníci jsou vystaveni výjimečné situaci, při níž je podstatně dotčeno plnění vnitrostátních úkolů. Požadované počty a profily příslušníků, které mají být k dispozici, určuje Frontex. Příspěvek jednotlivých členských států se plánuje na základě každoročních dvoustranných jednání a dohod mezi agenturou a členskými státy. Ke konci roku 2014 měla agentura takto k dispozici 2 898 příslušníků.[11]Žádost o vyslání do běžných misí agentura podává nejméně 45 dní před zamýšleným termínem, v případě zásahů rychlé reakce mají být jednotky připraveny k vyslání do pěti dnů. Od novely v roce 2011 do evropských jednotek pohraniční stráže přispívá rovněž sám Frontex, a to vysláním národních expertů, kteří jsou k němu dočasně přiděleni.

Vysílání evropských jednotek pohraniční stráže probíhá podle operačního plánu ujednaného mezi agenturou a hostitelským členským státem. Po dobu vyslání velí jednotkám hostitelský členský stát v souladu s operačním plánem a vyslaní příslušníci mohou plnit úkoly a vykonávat pravomoci pouze pod velením a zpravidla za přítomnosti příslušníka pohraniční stráže hostitelského členského státu. Agentura může sdělovat své názory na velení hostitelskému členskému státu prostřednictvím svého koordinátora, její názory mají být „zohledněny“. Při plnění svých úkolů a výkonu svých pravomocí příslušníci jednotek používají své vlastní uniformy, na nichž nosí na rukávě modrou pásku se symbolem EU a Frontexu. Mohou být ozbrojeni a se souhlasem domovského členského státu a hostitelského členského státu za přítomnosti příslušníků pohraniční stráže hostitelského členského státu a v souladu s vnitrostátními právními předpisy hostitelského členského státu jsou při plnění svých úkolů oprávněni použít sílu. Tu jsou oprávněni použít též v sebeobraně.

Další pravomoci získal Frontex koncem roku 2013, když byl spuštěn Evropský systém ostrahy hranic (Eurosur).[12]Jde o společný rámec pro výměnu informací a spolupráci mezi členskými státy a agenturou s cílem zlepšit situační orientaci a posílit schopnost reakce na vnějších hranicích pro účely odhalování nedovoleného přistěhovalectví a přeshraniční trestné činnosti, předcházení těmto jevům a boje proti nim, jakož i za účelem přispění k zajištění ochrany a záchrany životů migrantů. Agentura funguje jako uzlový bod celého systému.

Frontex lze v jeho současné podobě označit jako agenturu s dvojí povahou. Na jedné straně plní roli klasické regulatorní agentury EU, jež asistuje v provádění společné politiky poskytováním technické a informační podpory, jako je zpracovávání analýzy rizik, technologický výzkum a společné vzdělávací programy. Tyto úkoly jsou nicméně přinejmenším částečně vykonávány v rámci druhé role Frontexu, totiž jeho pozice operativní agentury pověřené koordinací společné operativní činnosti pohračničních stráží členských států. Frontex nemá donucovací pravomoci nezávislé na členských státech.[13]

 

3. Vývoj během migrační krize

Po začátku migrační krize se projekt evropské pohraniční stráže stal jedním z nejčastěji zmiňovaných receptů. Zároveň se ukázalo, že jde o jedno z nejméně sporných opatření, k němuž upínají naděje bruselské špičky i zastánci tvrdé protiimigrační linie.

Komise vytáhla tuto kartu hned vEvropském programu pro migraciv květnu 2015. Mezi opatřeními pro delší časový horizont pod hlavičkouSdílená správa evropských hranicuvádí: „Rozšíření činnosti ve Středomoří odhalilo skutečnost, že správa vnějších hranic se čím dál tím více stává sdílenou odpovědností. Stejně jako evropský systém pohraniční stráže by rovněž tato oblast spolupráce zahrnovala nový přístup k působení pobřežní stráže v EU a zabývala by se iniciativami, jako jsou sdílení operačních prostředků, společná cvičení a duální využití prostředků, a také možností postupného vytvoření evropské pobřežní stráže.“

V září 2015 předseda Komise Juncker ve svém poselství o stavu Unie hovořil o nutnosti posílení agentury Frontex a vytvoření plně funkčního evropského systému pohraniční a pobřežní stráže. Slíbil, že Komise podá příslušný návrh do konce roku.

Návrh[14]pak byl skutečně předložen 15. prosince 2015. V jeho odůvodnění Komise uvádí: „V průběhu současné migrační krize vyšlo jasně najevo, že schengenský prostor bez vnitřních hranic lze udržet pouze v případě, že budou účinně zabezpečeny a chráněny vnější hranice. Kontrola vnějších hranic Unie představuje společný a sdílený zájem a je třeba ji vykonávat v souladu s vysokými a jednotnými normami Unie.“ V průvodní tiskové zprávě místopředseda Komise Timmermans prohlašuje: „V prostoru volného pohybu bez vnitřních hranic musí být správa vnějších hranic Evropy společným úkolem. Krize odhalila zřejmé slabiny a mezery ve stávajících mechanismech správy hranic, jejichž účelem je zajistit dodržování standardů EU. Proto nastal čas přejít ke skutečně integrovanému systému správy hranic.“ Komisař Avramopoulos dodává: „Nynější migrační a bezpečnostní problémy neznají hranice a vyžadují doopravdy evropský přístup. Zatímco Frontex se omezoval na podporu členských států při správě jejich vnějších hranic, nová pohraniční agentura bude působit nad tento rámec. Řešení, které dnes předkládáme, znamená více Evropy: spravovat vnější hranice, zintenzivnit navracení nelegálních migrantů, umožnit, aby náš azylový systém fungoval řádně pro lidi v tísni a posílit kontroly na vnějších hranicích Evropské unie. Soubor opatření ke správě hranic, který dnes předkládáme, zvýší bezpečnost našich občanů a zajistí vysokou úroveň správy hranic.“

V rámci svéhoPlánu návratu k Schengenuze začátku března 2016 Komise prezentuje projekt Evropské pohraniční a pobřežní stráže jako klíčový prvek souboru opatření k obnovení běžného fungování schengenského prostoru. Apeluje zde na rychlé přijetí návrhu Evropským parlamentem a Radou, a to nejpozději v červnu 2016, aby stráž byla plně funkční a mohla zahájit svou činnost nejpozději v srpnu 2016.

Návrh byl projednán ve velké rychlosti. Na pozadí dramatické situace v Řecku i v kontextu náhlé záplavy mnohem kontroverznějších návrhů se kdysi citlivé téma stalo široce akceptovaným řešením, které si velmi rychle proklestilo cestu ke schválení. Hned 17. prosince 2015 Evropská rada vyzvala Radu k rychlému projednání návrhu a přijetí postoje během následujícího půlročního nizozemského předsednictví, a svou podporu projektu zopakovala v závěrech z února a března 2016. V druhé polovině června pak bylo dosaženo politické shody mezi Radou a Evropským parlamentem nad mírně pozměněným textem.

 

4. Evropská pohraniční a pobřežní stráž (2016)

Nové nařízení, které bude brzy přijato, ustaví Evropskou pohraniční a pobřežní stráž (EPPS). Ta je pojata jako souhrn nové Agentury pro Evropskou pohraniční a pobřežní stráž vzniklé z Frontexu a vnitrostátních složek členských států odpovědných za správu hranic[15]. Nejde o tedy o jednu instituci (sbor), ale o soustavu příslušných orgánů Unie a členských států. Název má patrně podtrhnout skutečnost, že správa vnějších hranic Schengenu má být propříště integrovaná a má být sdílenou odpovědností agentury a pohraničních sil jednotlivých členských států. Integrovaná správa vnějších hranic by podle normotvůrce EU měla zajistit účinné řízení překračování vnějších hranic, vysokou úroveň vnitřní bezpečnosti v schengenském prostoru a zároveň zachování volného pohybu osob v rámci tohoto prostoru.

Jádrem systému bude Agentura pro Evropskou pohraniční a pobřežní stráž, která se oproti dosavadnímu Frontexu dočká významného posílení. Získá nové pravomoci, lidské síly i technické vybavení a její rozpočet bude navýšen.

Agentura bude nově přijímat operativní a technickou strategii pro evropskou integrovanou správu hranic, která bude závazná jednak pro ni samotnou, jednak pro členské státy. Složky členských států odpovědné za správu hranic budou navíc povinny vypracovat vlastní vnitrostátní strategie, které budou muset být v souladu se strategií agentury. Z uvedeného vyplývá, že agentura by měla Evropské pohraniční a pobřežní stráži, respektive integrované správě vnějších hranic udávat základní směr. Přitom ovšem platí, že za správu svého úseku vnější hranice by měly být nadále odpovědny primárně jednotlivé členské státy. K přijetí rozhodnutí o konkrétních činnostech agentury prováděných na vnějších hranicích kteréhokoli členského státu nebo v jejich bezprostřední blízkosti je nezbytný souhlas tohoto státu.[16]Nařízení zdůrazňuje, že členské státy zajišťují správu svého úseku vnější hranice ve vlastním zájmu a v zájmu všech členských států v plném souladu s právem EU a podle operativní a technické strategie agentury a v úzké spolupráci s agenturou.

Budou posíleny monitorovací funkce agentury, které budou provázány s novými dohledovými pravomocemi. V rámci agentury bude zřízeno pro tyto účely středisko pro monitorování a analýzu rizik a vedle toho budou rozšířeny kanály pro sběr informací od členských států. Agentura nově získává pravomoc dohlížet nad činností členských států, pokud jde o správu vnějších hranic schengenského prostoru. Agentura bude pravidelně sledovat stav na místě prostřednictvím vyslaných styčných úředníků. Jednou ročně bude provádět posouzení zranitelnosti, v němž bude hodnotit schopnost členského státu čelit výzvám na jeho vnějších hranicích, jeho vybavení a zdroje, jakož i jeho pohotovostní plány pro řešení možných krizových situací. Posouzení by mělo vést k odhalení slabých míst v systému ochrany hranic v jednotlivých státech. Na základě tohoto posouzení může dát výkonný ředitel Agentury členskému státu doporučení, v němž nastíní opatření, která by měl daný stát přijmout za účelem odstranění nedostatků, a lhůtu k jejich provedení. Pokud členský stát doporučená opatření neprovede, projedná věc správní rada Agentury, která přijmerozhodnutío potřebných nápravných opatřeních, které je pro členský státzávazné. Pokud členský stát ve stanovené lhůtě nevyhoví ani tomuto rozhodnutí, věc je postoupena Radě EU. Rada rozhodne o nápravných opatřeních, která by měla provést agentura ve spolupráci s dotčeným státem – může jít o vyslání jednotek EPPS v rámci rychlého zásahu či v rámci podpůrných týmů pro řízení migrace nebo vyslání evropských jednotek pro návratové zásahy nebo další vyjmenovaná opatření. Nepodřídí-li se stát do 30 dnů rozhodnutí Rady a nespolupracuje s agenturou, bude spuštěn mimořádný mechanismus podle čl. 29 Schengenského hraničního kodexu[17], který může vést k faktickému dočasnému vyloučení daného státu ze schengenského prostoru, jež může celkem trvat až dva roky.

Dosavadníevropské jednotky pohraniční stráže(European Border Guard Teams) se budou nově označovat jakojednotky Evropské pohraniční a pobřežní stráže (European Border and Coast Guard Teams).Změna názvu není příliš výrazná a právě tak celková koncepce těchto sil v základních obrysech vychází z dosavadního pojetí. Totéž platí pro společné operace a zásahy rychlé reakce. K hlavnímu posunu dochází vytvořenímsboru rychlé reakce (rapid reaction pool)pro zásahy rychlého nasazení, který bude zahrnovat minimálně 1500 příslušníků,[18]přičemž o přesném počtu a profilech příslušníků bude rozhodovat sama agentura. Pro vyslání jednotek z tohoto sboru propříště nebude platit dosavadní výjimka, podle níž se státy mohou vyslání příslušníků vyhnout, poukáží-li na situaci, při níž je podstatně dotčeno plnění vnitrostátních úkolů. Jen stát, který je podle posouzení agentury (podle analýzy rizik, popř. posouzení zranitelnosti) v situaci, kdy by se vyslání příslušníků podstatně negativně dotklo plnění vnitrostátních úkolů při ochraně hranic, je oprávněn omezit vyslaný kontingent na polovinu minimálního počtu příslušníků stanoveného pro tento stát. Dále platí, že v případě potřeby budou jednotky ze sboru rychlé reakce okamžitě doplněny dalšími jednotkami EPPS. Za tímto účelem členské státy agentuře na její žádost neprodleně sdělí počet, jména a profily příslušníků pohraniční stráže, které jsou schopny dát k dispozici do pěti pracovních dnů od zahájení zásahu rychlé reakce na hranicích. Pro vyslání těchto dodatečných jednotek, jakož i pro vysílání jednotek EPPS do běžných společných operací se nadále uplatní výjimka, podle níž členské státy nemusí jednotky na žádost agentury vyslat, jsou-li vystaveny výjimečné situaci, při níž je podstatně dotčeno plnění jejich vnitrostátních úkolů.

Z ostatních změn v úpravě fungování evropských jednotek stojí za zmínku, že žádost o vyslání do běžných společných operací již nemusí být podána nejméně 45 dní před zamýšleným vysláním, ale postačí 21 pracovní den před vysláním. Dále je mírně posílena role agentury při sdělování názorů na velení vyslaným jednotkám ze strany hostitelského státu. Nově by měl hostitelský stát názory agentury nejen vzít v úvahu, ale taképokud možno se jimi řídit. Dále bude platit, že koordinátor agentury bude informovat výkonného ředitele o neplnění operačního plánu hostitelským státem, přičemž ten by mohl rozhodnout o přerušení či zastavení operace či jejího financování.

Agentura získá významnější úlohu při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. V rámci agentury bude zřízen Evropský úřad pro navracení, který by měl členským státům poskytovat operativní podporu, organizovat návratové operace a zásahy a nasazovat nově zřízené evropské zásahové jednotky pro navracení. Organizaci takové operace či zásahu bude moci nově navrhnout členským státům sama agentura; dle předchozí úpravy mohly návratové operace probíhat jen na žádost členského státu. Mělo by tak dojít ke zlepšení fungování navracení ilegálních migrantů v členských státech, které vyžadují rozsáhlejší technickou a operativní pomoc.

Pro účely své činnosti v oblasti navracení bude mít agentura nově k dispozici rezervy úředních osob členských států složené z doprovodného a monitorovacího personálu a expertů na navracení. Vedlejednotek Evropské pohraniční a pobřežní strážejde o další pohotovostní lidskou sílu vyčleněnou členskými státy pro agenturu. Konkrétně půjde o sbor osob pověřených doprovodem nuceně navracených migrantů, sbor specialistů na navracení a sbor osob pověřených sledováním nuceného navracení. Z těchto tří sborů bude agentura zřizovat podle aktuálních a konkrétních potřebevropské jednotky pro návratové zásahy, které budou vysílány do návratových zásahů.

Nařízení zpřesňuje dosavadní ustanovení o pořizování technického vybavení a povinnosti členských států přispět do rezervy. Vytváření této rezervy doposud vázlo. Agentura bude nově sama rozhodovat o minimálním množství vybavení, které potřebuje pro následující rok. Jinak se základní koncepce nemění – konkrétní poskytnuté vybavení členských států je nadále v režimu pohotovosti, nadále vychází z každoročních dohod členského státu a agentury a státy se mohou odvolat na výjimečné situace.

Nařízení také výslovně upravuje součinnost agentury při vysílání podpůrných týmů pro řízení migrace v oblastech tzv. hotspotů, tj. konkrétních oblastí vnějších hranic, v nichž jsou členské státy vystaveny zvláštnímu a nepřiměřenému tlaku charakterizovanému velkým přílivem smíšených migračních toků. Jde o týmy odborníků, které poskytují operativní a technickou posilu členským státům v oblastech hotspotů, a které vysílají různé agentury EU – kromě Agentura pro Evropskou pohraniční a pobřežní stráž jde o Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu, Europol, popř. dalších relevantní agentury. Agentura pro Evropskou pohraniční a pobřežní stráž může přispět jednotkami EPPS, evropskými jednotkami pro návratové zásahy nebo odborníky z řad vlastních zaměstnanců agentury.

Dodejme – nad rámec samotného textu nařízení – že Komise plánuje, že počet zaměstnanců agentury by oproti Frontexu měl být více než dvojnásobný, a do roku 2020 by měl dosáhnout počtu 1000 stálých zaměstnanců, včetně terénních pracovníků.

***

Přijaté nařízení z velké většiny odpovídá původnímu návrhu Komise z 15. prosince 2015. Přesto došlo k některým nezanedbatelným změnám, na které je vhodné upozornit.

Návrh Komise předpokládal, že pokud členský stát nepřijme nápravná opatření podle rozhodnutím správní rady v návaznosti na posouzení zranitelnosti, nebo v případě, kdy na vnější hranici dojde k nepřiměřenému migračnímu tlaku, kvůli němuž se ochrana vnějších hranic stane neúčinnou do takové míry, že vznikne riziko, že bude ohroženo fungování schengenského prostoru, může Komise rozhodnout, že agentura provede zásah v daném státě – vysláním jednotek EPPS v rámci rychlého zásahu či v rámci podpůrných týmů pro řízení migrace nebo vysláním evropských jednotek pro návratové zásahy a dalšími vyjmenovanými způsoby. Členský stát by byl povinen takovému rozhodnutí se podřídit a spolupracovat s agenturou.

Ve výsledném textu je mechanismus zmírněn. Ve věci rozhoduje namísto Komise Rada na návrh Komise. Členskému státu nemůže být zásah agentury vnucen. Jak bylo řečeno, takový stát může být nakonec pouze dočasně fakticky vyloučen ze Schengenu, tj. na hranice mezi ním a ostatními členskými státy se vrátí kontroly.

Další změna se týká sboru rychlé reakce. Původní návrh nepočítal s tím, že by se členský stát mohl vyhnout vyslání vyčleněných příslušníků. Ve finálním textu existuje zmírnění ve vztahu ke státům, které jsou podle posouzení agentury v situaci, kdy by se vyslání příslušníků podstatně negativně dotklo plnění vnitrostátních úkolů při ochraně hranic. Ty mohou, jak bylo řečeno, vyslat pouhou polovinu minimálního počtu příslušníků stanoveného pro tento stát.

***

Ustavení Evropské pohraniční a pobřežní stráže v přijaté podobě není – v kontrastu k mediálnímu obrazu této události – žádným revolučním počinem. Nejde o nic jiného než o další krok v postupném rozvíjení struktury, která začala vznikat v druhé polovině roku 2002 na základě platformyExternal borders practitioners common unita následně kolem agentury Frontex, o další milník na cestě centralizace řízení vnějších hranic (její zastánci budou hovořit o „integraci“ či „europeizaci“), o další plátek ukrajovaného salámu suverenity členských států.

Oproti poslední podobě Frontexu, respektive systému spolupráce této agentury a příslušných orgánů členských států nepředstavuje nové nařízení velký skok. Z většiny dochází jen k posilování a dotváření prvků, které již existovaly. To ovšem neznamená, že by šlo o změny zanedbatelné. Centralizační posun je zřejmý. Samo označení celého systému jako Evropské pohraniční a pobřežní stráže a zdůraznění sdílené odpovědnosti agentury a členských států je určitým právním i psychologickým předělem. Posílená agentura – zvláště s novou pravomocí přijímat operativní a technickou strategii a s novou dohledovou rolí – se stane aktérem určujícím základní směr, jemuž budou vnitrostátní složky do jisté míry podřízeny.

Na druhou stranu je zřejmé, že ke skutečné jednotné pohraniční stráži má nový systém stále daleko. Nejde o jeden hierarchicky uspořádaný bezpečnostní sbor, ale toliko o soustavu unijního orgánu a různých samostatných složek zasazených do rámce vnitrostátních sil. Agentura nemá skutečné vlastní jednotky, ale spoléhá na rezervy členských států. Má nadále roli koordinátora, ne generálního štábu. Nemá vlastní donucovací pravomoci. Své operace v konkrétním členském státě může provádět jen s jeho souhlasem a pod jeho velením. Zůstává zachován princip primární odpovědnosti členského státu za správu vlastních hranic. Ostatně nic jiného ani stávající zakládací smlouvy neumožňují. Podle článku 4 odst. 2 SEU platí, že národní bezpečnost zůstává výhradní odpovědností každého členského státu. Z článku 72 SFEU pak vyplývá, že pravomoci Unie v oblasti vnitra a justice se nedotýkají výkonu odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti. Jakékoli ambicióznější pojetí unijní pohraniční stráže by tedy vyžadovalo změnu primárního práva.

Evropská pohraniční stráž je představována jako zázračný lék na odstranění nedostatků v ochraně vnějších hranic. Schopnost dosáhnout relativně rychlé dohody o ní je pak vyzdvihována jako ukázka údajné akceschopnosti Unie. Např. Jean-Claude Juncker po stvrzení konečného kompromisu mezi Radou a Evropským parlamentem 22. června 2016 prohlásil: „Dohoda o vytvoření Evropské pohraniční a pobřežní stráže ukazuje, že Evropa je schopna konat pohotově a rozhodně, aby se vypořádala se společnými výzvami. [...] tento důležitý projekt ukáže světu: Odteď Evropa považuje ochranu svých hranic za společnou misi solidarity.“

Ve skutečnosti bychom si o této medicíně neměli dělat přehnané iluze. Členské státy na vnější hranici budou snad pod větším dohledem a politickým tlakem a bude zde více společných lidských sil a technického vybavení, jež budou moci být nasazeny k pomoci státům v zátěžových situacích, ve výsledku bude však vždy záviset primárně na jejich schopnostech, vybavení, odhodlání a ochotě spolupracovat ze strany dotčených států. Např. Řecko a jeho správa věcí veřejných je v posledních letech pod drobnohledem unijních orgánů, přičemž o tom, nakolik závratné výsledky toto snažení přináší, si každý může udělat úsudek sám. Doporučení a instrukce úředníků agentury ve Varšavě, ani kapesní jednotky evropské pohraniční stráže a týmy expertů organizované agenturou nezajistí ochranu tisíce kilometrů vnějších hranic bez odpovídajícího zázemí ve fungujících vnitrostátních systémech.

 

5. Principiální otázky

Nepochybujme o tom, že konečným cílem evropských centralistů v dlouhodobé perspektivě je vytvoření jednotného unijního sboru pohraniční stráže pod centrálním velením. To je zřejmé i z výše zmiňované studie proveditelnosti vypracované pro Komisi, která předpokládá postupný přerod systému integrované správy hranic do tohoto modelu, přičemž k jeho dotvoření by mělo dojít po roce 2030.[19]Takové řešení je zcela samozřejmým prvkem federalistické vize EU, která přepokládá, že Unie se vyvine ve státní celek se vším všudy, a tedy i s odpovědností za vlastní hranice. Stejně tak je zřejmé, že takový model není slučitelný se svrchovaností členských států a se současnými omezeními zakotvenými v zakládacích smlouvách uvedenými výše, které tuto svrchovanost doposud podtrhují a chrání.

Směřování k centralizaci ochrany vnějších hranic je logickým důsledkem existence velkého mezinárodního prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích. Jak jsme již řekli, zavedeme-li mezi skupinou států výdobytek příznačný pro stát, nemůžeme se divit tomu, že budeme platit sdílením problémů a nutností podřídit se společnému politickému rozhodování. Trend k centralizaci správy vnějších hranic a vytvoření unijních pohraničních sil – a čerstvě ustavená Evropská pohraniční a pobřežní stráž je stále jen nakročením k takovému modelu – je zakódován v samotné podstatě projektu „Evropy bez hranic“. Centralizační tlaky stejně jako v případě jednotné měny nejsou snad tolik patrné v době klidu, o to dramatičtěji pak vyhřeznou v době zátěže. Přijde-li další velká migrační vlna – např. ztroskotá-li křehká dohoda s Tureckem – okamžitě se odhalí iluzornost léku v podobě nové EPPS v jejím současném nastavení, a rázem se můžeme nadát rychlého posunu směrem k posilování unijních struktur. Zastánci „stále užší unie“ budou vždy přičítat nedostatky ve fungování ochrany hranic nedostatku integrace.

V současné době jsme v určitém mezistádiu. Schengen znamenal opuštění tradičního funkčního modelu, kdy jednotlivé státy chránily svoje území vlastními silami. Zároveň nepřineslteoretickyefektivní alternativu v podobě jednotné ochrany vzniklého velkého celku, k níž nyní EU teprve pomalu směřuje přes těžkopádný sdílený model odpovědnosti.Teoretickyefektivního centralizovaného modelu by bylo možné dosáhnout za cenu potlačení suverenity států. Slovo „teoreticky“ je zde zcela na místě. S ohledem na stávající ideový přístup unijního establishmentu k migrační krizi by si členské státy bloku nemohly být jisté s tím, že úkolem unijní pohraniční stráže by bylo chránit společné území před ilegální migrací. Už dnes zřetelně vidíme, že někteří levicoví politici by si pohraničníky představovali spíše jako uvítací výbor a/nebo záchranáře na moři.

Ti, kdo si dnes stěžují na to, že EPPS představuje zásah do svrchovanosti, a kritizují centralizaci řízení hranic, aniž by se dostatečně vymezili proti Schengenu, nejsou ve svém přístupu důslední a nemíří na podstatu problému. Zastánci státní svrchovanosti by měli v první řadě trvat na opuštění schengenského projektu. Dokud bude existovat ten, nikdy se nemůžeme vyhnout krizím ve správě vnějších hranic, bezpečnostním hrozbám a s tím souvisejícím centralizačním tlakům.

 

Článek je hrubou verzí kapitoly k Evropské pohraniční a pobřežní stráži z připravované knihy o migrační krizi. Náměty a připomínky čtenářů jsou vítány.

__________________________________________________[1]VizStudy on the feasibility of the creation of a European System of Border Guards to control the external borders of the Union,http://ec.europa.eu [16. 6. 2014], s. 9.

[2]VizProposals for a European border guard,HL Paper 133, House of Lords, Select committee on the European Union, Session 2002-03, 29th report [1. 7. 2003], s. 10–11.

[3]COM(2002) 233 final [7. 5. 2002].

[4]Dokument Rady EU č. 10019/02 LIMITE FRONT 58 COMIX 398 [13. 6. 2002].

[5]Usnesení Evropského parlamentu č. 2002/2212(INI) [15. 1. 2003].

[6]COM(2003) 687 final [11. 11. 2003].

[7]Nařízení Rady (ES) č. 2007/2004o zřízení Evropské agentury pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie[26. 10. 2004].

[8]Study on the feasibility of the creation of a European System of Border Guards to control the external borders of the Union,http://ec.europa.eu [16. 6. 2014].

[9]Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 863/2007 [11. 7. 2007].

[10]Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1168/2011 [25. 10. 2011].

[11]Annual information on the Commitments of Member States to the European Border Guard Teams and the Technical Equipment Pool, report 2015, http://frontex.europa.eu [2015], s. 7.

[12]Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1052/2013 [22. 10. 2013].

[13]The proposal for a European Border and Coast Guard: evolution or revolution inexternal border management?,http://www.europarl.europa.eu [2016], s. 11.

[14]COM(2015) 671 final [15. 12. 2015].

[15]V České republice jde o Službu cizinecké policie, která je specializovaným útvarem Policie ČR.

[16]Je nezbytné, aby pro ně hlasoval člen správní rady agentury zastupující tento členský stát.

[17]Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 2016/399 [9. 3. 2016].

[18]Příspěvek ČR k tomuto minimálnímu stavu by podle nařízení měl činit 20 příslušníků.

[19]Study on the feasibility of the creation of a European System of Border Guards to control the external borders of the Union,http://ec.europa.eu [16. 6. 2014], s. 28–38.