Martin Feldstein je profesorem ekonomie na Harvardově universitě a presidentem Národního úřadu pro ekonomický výzkum.

Z anglického originálu The Case for Privatization publikovaného v časopisu Foreign Affairs, roč. 76, č. 4, červenec/srpen 1997, str. 24-38,
přeložili Viktor Faktor a Jaromír Žegklitz.
Trh funguje

Vlády na celém světě se nyní ocitají tváří v tvář skličující perspektivě rychle stárnoucí populace. Ačkoliv generace počatá v období náhlého vzestupu porodnosti vzala tuto demografickou změnu na vědomí, nejde o přechodný problém. Spojením lepší lékařské péče, vyšší životní úrovně a zdravějšího životního stylu se permanentně a nezvratně zvyšuje podíl obyvatelstva nad pětašedesát let; podíl těch, jimž je přes pětasedmdesát a pětaosmdesát let, roste dokonce ještě rychleji.
Toto stárnutí populace znamená vyšší vládní výdaje na penze a lékařskou péči. Ve Spojených státech odhaduje Rozpočtový úřad Kongresu, že za současných zákonů by se mohly kombinované výdaje systému sociálního zabezpečení na důchodové dávky a vládní výdaje na zdravotní péči pro staré občany zvýšit ze současných 10% HDP na 18% v roce 2030 a budou stoupat i potom. K pokrytí oněch 18% HDP ze zvýšení daní by bylo třeba zdvojnásobit osobní daň z příjmu nebo zvýšit odvody z mezd a platů z 15% na více než 35%.
Situace v Evropě je dokonce ještě horší. Zatímco Spojené státy předvídají, že poměr osob nad pětašedesát let vůči těm, kteří jsou ve věku dvacet až čtyřiašedesát let, stoupne z 21% v roce 1990 na 36% v roce 2030, v Německu se jejich podíl zvýší z 24% na 54%. Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj zastává názor, že státní důchodové dávky (bez výdajů na zdravotní péči) překročí do roku 2030 v Německu, Francii a Itálii 16% HDP ve srovnání s přibližně 7% ve Spojených státech. Přestože celkové výdaje na zdravotní péči představují v Evropě menší podíl z HDP než ve Spojených státech, větší role evropských vlád ve financování zdravotní péče znamená, že výdaje na zdraví si vyžadují více daní. Vysoká cena práce, která je důsledkem vysokých odvodů z mezd, je pro podnikání pobídkou k tomu, aby byla pracovní místa nahrazována stroji a výroba se přesunovala ven ze západní Evropy. Vysoké sazby odvodů z mezd a platů ve spojení s vyšší minimální mzdou se tak staly důležitou příčinou vzrůstu nezaměstnanosti v Evropě, která z méně než poloviční úrovně oproti Spojeným státům na začátku sedmdesátých let stoupla na více než dvojnásobek v současnosti. Evropské ekonomiky již možná zvýšily vládní výdaje a daně až k bodu, kdy se ekonomická aktivita a zaměstnanost nedokáží zvedat.
Další zvyšování daní, aby bylo možné vyplácet současnými zákony stanovené dávky, by mohlo jak americké, tak i evropským ekonomikám způsobit velké škody. Výrazné snížení těchto dávek s cílem vyhnout se zvyšování daní by však na druhé straně znamenalo významný pokles relativní životní úrovně lidí v důchodu a vzdání se výhod plynoucích z budoucího pokroku lékařské vědy. Snížení důchodových dávek, které by bylo politicky únosné a morálně ospravedlnitelné, a přiměřené úspory výdajů na lékařskou péči, kterých by mohlo být dosaženo zlepšením stimulů, by si ještě stále vyžadovaly obrovské zvýšení daní. Odpovědní vládní úředníci proto došli k závěru, že současný systém financování důchodových dávek a zdravotní péče nemůže zůstat beze změn.
Problém současného systému spočívá v tom, že důchodové dávky jsou financovány na základě průběžného systému, tedy prostřednictvím zdaňování současných zaměstnanců. Nabízejícím se řešením je přechod na privatizovaný systém “předplácení” těchto dávek prostřednictvím povinných příspěvků na individuální účty. Rostoucí úspory v průběhu aktivního života, které takový systém individuálních účtů přináší, a produktivita takto vytvářeného a rostoucího kapitálu umožní, aby budoucí náklady na penze a zdravotní péči byly financovány mnohem nižšími ročními příspěvky, než jaké jsou potřeba za současného systému průběžného financování. Lidé s nižšími nebo průměrnými finančními prostředky budou navíc poprvé schopni nashromáždit vyšší osobní úspory.
Systém povinných individuálních účtů sloužící k financování důchodů byl již zaveden v Austrálii a v několika latinskoamerických zemích. Švédsko povolilo jednotlivcům přesunout část jejich ročních odvodů ze mzdy na soukromá konta. Britská vláda snížila poměrnou hodnotu základní státní penze a na jaře roku 1997 navrhla úplné opuštění současného průběžného systému ve prospěch povinných důchodových spořících účtů. Japonský ministr financí Hiroši Mitsuzuka nedávno navrhl, aby Japonsko skončilo se současným průběžným systémem a přešlo na kombinaci nízké jednotné dávky pro všechny a povinných soukromých spořících účtů. Ve Spojených státech oficiální Poradní výbor pro otázky sociálního zabezpečení (Advisory Council on Social Security) vydal nedávno zprávu se třemi alternativními soubory doporučení, z nichž každý vyzývá k nějaké formě hrazení závazků sociálního zabezpečení prostřednictvím investování na soukromých finančních trzích.1) Přestože v Německu, Francii nebo v Itálii nedošlo k jednoznačné oficiální diskusi o nahrazení současných průběžných systémů soukromými účty, je to pouze spoření na individuálních účtech, které dokáže zajistit přenositelnost a mobilitu práce, předjímanou v pokusu Jednotného evropského aktu z roku 1986 o vytvoření jednotného evropského trhu práce a výrobků.

Skutečný problém sociálního zabezpečení

Než začnu popisovat, jak by mohl kapitálový systém fungovat, pomůže nám, když si objasníme povahu finančních problémů systému sociálního zabezpečení. Starobní a invalidní penze jsou financovány samostatnými odvody z mezd ve výši 12,4% mzdy až do současné maximálně zdanitelné hranice 65 400 amerických dolarů. Suma těchto odvodů je dnes asi o 20% vyšší než státní výdaje na dávky sociálního zabezpečení. Program je tedy v přebytku, který je používán na snížení deficitu federálního rozpočtu. Částka vybraná navíc je formálně investována do obligací vlády Spojených států, které tvoří rezervní fond sociálního zabezpečení. Ale do roku 2015 způsobí podle vládních pojistných matematiků stárnutí populace to, že výdaje na dávky sociálního zabezpečení překročí daňové příjmy. Program potom začne mít deficity, které se projeví na celkovém deficitu federální vlády. V tomto okamžiku bude program sociálního zabezpečení financovat rozdíl mezi výdaji na dávky a příjmy z výběru daní prodejem obligací, které jsou nyní v rezervním fondu. Do roku 2029 budou ale všechny tyto obligace prodány a program prakticky zkrachuje. Udržování výše dávek stanovených současnými zákony by si vyžadovalo okamžité zvýšení sazby odvodů z mezd z 12% na 16% a poté jejich další postupné zvyšování až na 19% po roce 2030 a na této výši je dlouhodobě udržovat. (Navrhované výdaje na programy lékařské péče a lékařské pomoci pro staré občany by vedly k celkovému zvýšení odvodů z mezd na více než 45%.)
Přestože hovory o rýsujícím se bankrotu systému sociálního zabezpečení pomohly k vyvolání zájmu o zásadní reformu, nemá v tomto kontextu představa bankrotu žádnou skutečnou podstatu. To, že sociální zabezpečení směřuje k bankrotu, se říká pouze proto, že využívá jasně vymezené daně a má svěřenský fond. Jiné federální programy, zaměřené například na vzdělávání nebo na bezpečnost, žádné vyčleněné daně ani žádný takový fond nemají, a proto nemůže k jejich bankrotu nikdy dojít. Sociální zabezpečení se dostane do bankrotu a nebude schopné vyplácet dávky pouze tehdy, jestliže u daňových poplatníků bude vzrůstat neochota platit na tyto dávky vyšší daně, což je dost pravděpodobná vyhlídka, protože politická podpora programu, který je dnes chápán jako nákladný a neúčinný, klesá.
Svěřenský fond je pouze účetní mechanismus bez ekonomického významu. Když začnou být v roce 2015 výdaje na dávky vyšší než příjmy, bude si muset vláda na tento finanční schodek vypůjčit. Tyto půjčky budou mít formu prodeje obligací ze státní pokladny. Pohltí úspory, které by jinak sloužily k financování soukromých investic do podnikání, a sníží tak investice a produktivitu. A nebude záležet na tom, zda obligace, které bude vláda prodávat, již byly předtím v rezervním fondu, nebo budou nově vydané.
Problém systému sociálního zabezpečení nespočívá v jeho případném bankrotu, ale v tom, že je pro jeho účastníky špatnou transakcí. Sociální zabezpečení je nyní nesmírně nákladné a finanční prostředky do něj zaměstnanci vložené poskytují nízkou míru návratnosti. Tato nízká návratnost podkopává jeho politickou podporu a ze spoléhání se na sociální zabezpečení činí pro budoucí důchodce velmi riskantní záležitost.
Vzrůstající výdaje na sociální zabezpečení jsou odrazem vzrůstající délky života obyvatelstva a zvyšujícího se procenta důchodových dávek ve vztahu ke mzdám. Protože se procento důchodců vzhledem k pracujícím zvýšilo o více než 50%, což způsobilo, že procento důchodových dávek ve vztahu ke zdanitelným mzdám činí 19%, směřuje průběžný důchodový systém k tomu, aby se odvody z mezd zvýšily z 12% na 19%.
Systém sociálního zabezpečení býval kdysi výhodnějším obchodem. Mezi lety 1940 až 1980 se odvody z mezd zvýšily ze 2% na 10%, což umožnilo prudké zvýšení dávek, jejichž hodnota značně převýšila daně, jež jednotlivci zaplatili během svých pracovních let. Sociální zabezpečení bylo báječným obchodem pro ty, kteří z něj těžili ve čtyřicátých, padesátých a šedesátých letech. Dvojciferná míra návratnosti, kterou měli ze svých daňových odvodů, dodávala systému sociálního zabezpečení širokou podporu veřejnosti. Ale tyto časy jsou už navždy pryč. Poměr mezi daněmi a dávkami projektovaný na základě dnes platných zákonů počítá s mírou návratnosti pouze 1,5%, a dokonce i o této nízké míře se soudí, že bude klesat.

Co by mohla přinést privatizace

Přestože spoření během aktivních let je přirozený způsob, jímž by si jednotlivci měli financovat výdaje ve vlastním stáří, nemá každý nezbytnou prozíravost a kázeň. V privatizovaném systému sociálního zabezpečení, založeném na povinných příspěvcích, by byli jednotlivci (a na jejich přání jejich zaměstnavatelé) povinni ukládat příspěvky na individuální spořící účty, které by potom byly investovány pomocí společného fondu do rozmanitých cenných papírů – akcií a obligací. V důchodu by se většina nashromážděných přebytků vyplácela ve formě ročních penzí.
Pro většinu Američanů by povinné příspěvky na individuální spořící účty představovaly doplňkové spoření, které by přidávalo dolar po dolaru k národním úsporám a akumulovalo kapitál. Ačkoliv mohou někteří lidé redukovat jiné své úspory, aby se nemuseli omezovat ve spotřebě, naprostá většina Američanů takové úspory nemá; polovina amerických domácností se členy ve věku šedesáti let má nashromážděna finanční aktiva, která se rovnají výdělkům za necelých šest měsíců. Nové spoření bude proudit do investic do podnikání. Úroky a dividendy plynoucí z těchto povinných účtů na nich rovněž zůstanou až do doby, kdy jejich majitelé dosáhnou důchodového věku, a přispějí rovněž k národním úsporám použitelným k financování nových obchodních investic.
V posledních čtyřech desetiletích byla ve Spojených státech reálná míra návratnosti z takových investic (očištěná od inflace) o něco více než 9%. To se lidem, kteří jsou zvyklí ze svých individuálních bankovních účtů na nižší návratnost, zdá nepochybně hodně. Rozdíl ukazuje, jak velké sousto si daně z této devítiprocentní návratnosti uhryznou, než se k nám dostane. Právnické osoby platí 40% z výnosů na daních federální a státní vládě a místním správě, čímž se návratnost sníží na 5,4%. To je asi taková návratnost, jakou by měl “nezdaněný” investor (typu soukromého důchodu, IRA nebo účtu 401k) za posledních čtyřicet let, kdyby investoval do akcií a obligací. Ale vláda by mohla částečně refundovat každý účet dalšími 3,6%, která by získala z dodatečného daňového výnosu ze zisku vydělaného z navýšeného obchodního kapitálu.
V protikladu k těmto 9% návratnosti, založeným na produktivitě základního kapitálu, mají příspěvky v průběžném systému návratnost mnohem nižší; ta se rovná míře zvýšení daňových výnosů, vyplývající z růstu příjmů a pracovní síly. Jak jsem se již zmínil výše, příspěvky na sociální zabezpečení v systému průběžného financování nyní zajišťují mlčky předpokládanou návratnost asi 1,5%. Tato návratnost klesne v nadcházejících desetiletích na 1,1%, protože tempo růstu pracovní síly bude stále klesat.
Kapitálový účet, který poskytne devítiprocentní míru reálné návratnosti, může zajistit důchodový příjem za zlomek ceny, jakou by si vyžádal v průběžném systému. Abychom si udělali představu, o jak velký rozdíl jde, vezměme si za příklad pětačtyřicetiletého člověka (uprostřed aktivního života), který vydělává 40 000 dolarů ročně. Při současné míře zdanění 12,4% platí nyní on a jeho zaměstnavatel na daních na sociální zabezpečení 4960 dolarů ročně. Až mu bude pětasedmdesát let (uprostřed důchodového věku), vzroste s mírou návratnosti 1,5% 4960 dolarů na 7753 dolarů. V kapitálovém systému s devítiprocentní mírou návratnosti si nashromáždění 7753 dolarů ve věku pětasedmdesáti let vyžádá úspory ve výši pouhých 584 dolarů v pětačtyřiceti letech.
Řečeno stručněji, daň ve výši 4960 dolarů v průběžném systému by bylo možné nahradit úsporami ve výši 584 dolarů, nebo ještě jinak, daň ve výši 12,4% by mohla být nahrazena příspěvky na povinné spoření, které by se rovnaly 1,5% výdělku.
Přestože jde jen o hrubý výpočet, ilustruje potenciální výhody, které by nám přinesl přechod na kapitálový systém. V nedávno publikované studii Národního úřadu pro ekonomický výzkum jsme společně s Andrewem Sumwickem použili údaje ze sčítání lidu a ze systému sociálního zabezpečení, abychom zjistili výši povinného příspěvku, jaká by byla nutná k nahrazení odvodů z mezd a platů v průběžném systému, aby se přitom udržela existující výše dávek.2) Zjistili jsme, že s devítiprocentní mírou návratnosti by mohla být devatenáctiprocentní daň z mezd (která bude nakonec zapotřebí) nahrazena povinným příspěvkem, jenž by činil pouhá 2% zdanitelných příjmů.
Srovnatelného výsledku by bylo možné dosáhnout kapitálově krytými výdaji na zdravotní péči pro staré občany. Předpokládané dlouhodobé výdaje ve výši 12% HDP by si v průběžném systému vyžadovaly samostatnou třicetiprocentní daň z mezd, ale mohly by být přitom financovány povinnými úsporami ve výši pouhých 3,5% z příjmů na účtech, které budou přinášet plnou reálnou míru návratnosti před zdaněním.

Dopad na ekonomiku

Přechod z penzijního systému průběžného financování k systému kapitálovému, založenému na individuálních bankovních účtech, povede postupně k podstatnému zvýšení objemu investic do podnikání, k růstu celkového národního produktu, reálných mezd a všeobecné životní úrovně. Přestože povinné spoření bude představovat jen malý zlomek z jednotlivých individuálních mezd, celkové úspory budou větší, protože devítiprocentní míra návratnosti z narůstajících úspor zůstane rovněž na účtech až do dosažení důchodového věku každého jednotlivce.
Se Samwickem odhadujeme, že povinné úspory povedou po pětadvaceti letech k nárůstu základního kapitálu asi o 12% a v dlouhodobější perspektivě, po pětasedmdesáti letech, kdy už bude nový systém plně zaveden, asi o 34%. Tyto investice povedou k rychlejšímu růstu reálného HDP a průměrných mezd, takže po pětasemdesáti letech se obojí zvedne o dalších 7,5%.
A co je ještě důležitější, kombinace vyšších reálných mezd a nižších odvodů z mezd v kapitálovém systému způsobí, že reálně využitelný příjem ze mzdy typického zaměstnance bude o více než 37% vyšší než v systému průběžného financování.3) Nahrazení devatenáctiprocentní daně ze mzdy mnohem nižším povinným příspěvkem na spoření by rovněž prudce snížilo mezní daňovou sazbu typického zaměstnance. Jelikož vysoké mezní daňové sazby deformují jakékoli ekonomické chování a vedou k plýtvání – nepodněcují pracovní úsilí a ochotu riskovat a podporují nahrazování zdanitelných mezd nezdaněnými sociálními výhodami, poskytovanými zaměstnavatelem -, mohlo by jejich snížení dále zlepšit výkonnost ekonomiky a reálné příjmy jednotlivých zaměstnanců.

Přechodné období

Ačkoliv tyto dlouhodobé výhody přinesou krátkodobě zvýšené náklady, půjde o relativně malé částky. Kritici přechodu na kapitálový systém často tuto možnost znevažují tím, že by se podle jejich názoru po první generaci žádalo, aby “platila dvakrát”, tzn. aby platila důchody současných penzistů a zároveň šetřila na důchod vlastní. Protože daň z objemu mezd dnes činí 12,4%, zdá se, že “postižená” generace by musela platit více než 24%. Naštěstí je ale tato představa chybná. Protože daně budou nakonec klesat, představovaly by dodatečné náklady řádově pouhá 2%.
Existuje mnoho způsobů, jak postupně levně přejít z průběžného systému k systému čistě kapitálovému. Je například možné permanentně udržovat úroveň důchodových dávek, kterou stanovují současné zákony, vyhnout se jakýmkoli novým vládním půjčkám (kromě konečného prodeje obligací svěřenského fondu), omezit počáteční zvýšení kombinované daně z objemu mezd a povinného spoření na 2% (celkem na 14,4%) a v průběhu méně než dvaceti let snížit tuto hodnotu na méně než současných 12,4%. V roce 2030, kdy by si pokračování v systému průběžného financování vyžádalo zvýšení daní na 16%, činila by kombinace daně z objemu mezd a povinného spoření méně než 7%. A v dlouhodobé perspektivě by povinné spoření s devítiprocentní mírou návratnosti představovalo pouhá 2% výdělku.
Je užitečné porovnat tuto dvouprocentní spořící sazbu s “dvouprocentním řešením” těch, kdo by rádi uchovali průběžný systém a v průběhu následujících pětasedmdesáti let by pouze současnou sazbu daně z objemu mezd (12,4%) zvýšili o 2%. Podle pojistných matematiků systému sociálního zabezpečení by takové zvýšení daně z objemu mezd vytvořilo dostatečný svěřenský fond, aby umožňoval v následujících pětasedmdesáti letech vyplácet dávky pomocí kombinace daní a prodeje obligací svěřenského fondu. Jsou zde ale dva důležité rozdíly. V situaci zachování průběžného systému zůstane daňová sazba v následujících pětasedmdesáti letech na 14,4%, zatímco po přechodu na plně kapitálový systém postupně klesne ze 14,4% v prvním roce na méně než 7% po pětatřiceti letech a na přibližně 2% po padesáti letech. A za druhé, při zachování průběžného systému vyskočí daňová sazba po pětasedmdesáti letech na 19%, zatímco v systému kapitálovém by mohla i nadále zůstat na úrovni 2%.
Řečeno obecněji, malé výdaje navíc v průběhu přechodného období je nutno porovnat s úpravami, které bude nevyhnutelně třeba udělat, budeme-li pokračovat v dosavadním průběžném systému. Není pravděpodobné, že by Kongres čekal až do roku 2030 a teprve potom prudce zvedl daně. Pravděpodobnější vyhlídkou je postupné zvyšování daní a možná i snižování dávek ještě před tímto datem. Typický současný zaměstnanec by mohl při přechodu ke kapitálovému systému platit nižší daně a dostávat vyšší finanční dávky než při pokračování v existujícím systému průběžného financování.

Vládní fondy a soukromé účty

Klíčovou výhodou kapitálově krytých důchodových dávek je vysoká reálná míra návratnosti, která bude k dispozici po zvýšení základního kapitálu. K dosažení této devítiprocentní návratnosti je třeba dalšího spoření, ale není nutné, aby byly úspory shromažďovány na individuálních soukromých účtech. Stejných zisků může být v principu dosaženo tím, že vláda vybere zvýšené úspory a investuje je do akcií a obligací.
Bez dalších úspor a zvýšení základního národního kapitálu nelze přesunem části prostředků existujícího svěřenského fondu z vládních obligací do soukromých akcií a obligací nic získat. Výnosy svěřenského fondu by se zvedly, ale výnosy soukromých penzijních fondů a jiných investorů, kteří by si koupili vládní obligace prodané svěřenským fondem, by o stejnou částku klesly. Národní důchod by z toho proto neměl nic. A navíc, necháme-li soukromý sektor, aby držel více vládních obligací, způsobí to zvýšení úrokové sazby, kterou budou muset daňoví poplatníci platit na celý národní dluh. Tento absence reálného ekonomického zisku a zvýšené úrokové břemeno daňových poplatníků jsou základními nedostatky Ballova plánu – návrhu skupiny poradců systému sociálního zabezpečení, vedené bývalým komisařem sociálního zabezpečení, investovat 40% svěřenského fondu, existujícího v současnosti v dosavadním systému, do soukromých cenných papírů.
Se samostatnými povinnými úsporami by mohl svěřenský fond sociálního zabezpečení řízený vládou v podstatě financovat budoucí dávky se stejně nízkým povinným spořením jako u individuálních spořících účtů. Vláda by mohla držet samostatné výpisy z účtu každého jednotlivce, efektivně nakládat s finančními prostředky na základě jasně definovaného příspěvkového plánu, a rozhodnutí o investicích by činila sama. Mohla by také užívat tyto prostředky k financování jasně definovaného plánu dávek, který by obsahoval přerozdělování založené na takových skutečnostech, jako jsou odpracovaná léta, rodinný stav a příjem.
Proč by potom měl být systém individuálních účtů mnohem lepší než vládní fond? Existují pro to tři důvody. Za prvé, velký a narůstající vládní fond bude nepochybně pokoušet vládu k větším rozpočtovým deficitům, a tak budou pohlceny všechny další úspory a předem znemožněno zvýšení základního kapitálu. To se již děje s existujícími rezervami sociálního zabezpečení. Ačkoliv je americké sociální zabezpečení oficiálně “mimo rozpočet”, přebytky sociálního zabezpečení z posledního desetiletí usnadnily vládě financovat deficitní výdaje. V současné dohodě o dosažení vyrovnaného rozpočtu v roce 2002 mají být předpokládané přebytky v programu sociálního zabezpečení (sto osm miliard dolarů v roce 2002) použity k vyrovnání vládních deficitů jinde. Ačkoliv zkušení rozpočtoví analytici mohli vidět, že dodatečné důchodové úspory bývaly využívány k financování jiných deficitů, soustředění veřejnosti na nejzákladnější rovinu celkového vládního deficitu usnadňuje vládě existující rezervy rozházet. Minulé zkušenosti s udržováním systému sociálního zabezpečení “mimo rozpočet” ukazují, že účetní techniky tomu nedokáží zabránit. Jsou-li naopak nové rezervy převedeny na soukromé účty, jako jsou účty IRA nebo 401k, potom nemohou být ke krytí rostoucího rozpočtového deficitu použity.
Za druhé, vládou spravovaný fond by téměř určitě bral při svých investicích v úvahu politické zřetele. Ačkoliv stoupenci vládního fondu nyní říkají, že by měl být řízen bez politického zasahování, došlo by pravděpodobně k vydání zákonů, které by bránily manažerům fondu v investicích do jistých průmyslových odvětví nebo do podniků, které obchodují s jistými zeměmi nebo které nejsou ve svých činnostech a ekologické politice považovány za “občansky zodpovědné”. Taková byla praxe mnoha penzijních investičních fondů řízených státem, například ve vztahu ke společnostem, které obchodovaly s Jižní Afrikou, nebo při federálních kontraktech, které odsouvaly stranou menšiny a malé podniky. Je těžké si představit, že by Kongres mohl nechtít ovlivňovat investice fondu, který je pod vládní kontrolou a na kterém jsou biliony dolarů.
Za třetí, protože vláda prostě “indexuje” prostředky svého fondu (tzn. investuje je do všech akcií a obligací v poměru k jejich hodnotě na trhu), mohla by podvracet roli kapitálového trhu v tom, že by umisťovala finanční prostředky tam, kde je lze využít nejproduktivněji. Ale aktivní manažeři soukromých fondů investují do slibných společností s dobrými výsledky a prodávají podíly těch, ve kterých se dobře nehospodaří. To snižuje cenu kapitálu pro dobré společnosti a pomáhá jim v expanzi a zároveň zvyšuje cenu kapitálu pro špatné společnosti, zpomaluje jejich růst a usnadňuje jiným firmám jejich získání.
Kvůli značnému objemu prostředků, které je možné nashromáždit, je volba, jak je obhospodařovat, velice obtížná. Dokonce i bez kapitálově kryté lékařské péče budou povinné penzijní rezervy narůstat, až budou činit okolo 45% základního národního kapitálu, nepočítaje v to vlastníky obydlených domů a podniky nezapsané do obchodního rejstříku. V době, kdy se svět vzdává státního vlastnictví, by bylo pro vládu Spojených států faktické znárodnění téměř poloviny amerických podniků značnou chybou.

Ochrana chudých

Oponenti přechodu k systému individuálních účtů kladou dvě důležité otázky: jak bude takový systém chránit dělníky s nízkými mzdami a dlouhodobě nezaměstnané, kteří mají nyní z přerozdělování sociálního zabezpečení prospěch? A jak budou chráněni před rizikem, když se burza cenných papírů začne hroutit?
Ryzí systém povinných spořících účtů žádné přerozdělování neobsahuje. To je důvod, proč jej někteří zastánci návrhu chtějí zkombinovat se stejnými dávkami pro všechny důchodce, které by byly financovány z daní. Takové univerzální dávky jsou ale nákladným a neúčinným způsobem, jak si poradit s chudobou starých lidí, protože nejvíce dávek dostanou ti, kteří již mají dostatečně vysoký příjem i bez tohoto přesunu. Když bude 20% obyvatelstva ve věku přes pětašedesát let, přesun, který se rovná dvěma třetinám hranice chudoby (jak to navrhuje skupina poradců systému sociálního zabezpečení, která je individuálním spořícím účtům příznivě nakloněna), si vyžádá asi sedmiprocentní sazbu daně z objemu mezd.
Jednou z jednodušších a účinnějších alternativ by bylo poskytnout příspěvek na povinné spořící účty jednotlivcům ve věku pětašedesáti let, jejichž naspořené částky jsou příliš nízké, než aby zajišťovaly uspokojivý roční důchod. Ačkoliv pro uspokojivý roční důchod neexistuje jasné kritérium, jednou z možností je polovina průměrného ročního důchodu. V jedné dřívější studii jsme s Andrewem Samwickem použili individuální záznamy o výdělcích, abychom vypočítali cenu dosažení takového minimálního standardu. Zjistili jsme, že s plánem povinného spoření, které by začalo ve věku třiceti let, by asi 19% účtů bylo v okamžiku, kdy jejich majitelé dosáhnou 65 let, nižších než polovina střední hodnoty. Výdaje na to, abychom je dostali na polovinu střední hodnoty, by mohly být financovány jednorázovou daní ve výši 4,7% uvalenou na všechny povinné účty lidí ve věku 65 let. Každý jednotlivec by měl ušetřit dostatečnou částku, aby tuto jednorázovou daň dokázal zaplatit, a to navýšením svých celoživotních povinných úspor o 4,7%. Kdyby byla například základní povinná dvouprocentní spořící sazba zvýšena na 2,1% z objemu mezd, poskytlo by toto zvýšení dostatečnou částku, aby zaplatilo daň, která by dotáhla všechny účty přinejmenším na polovinu průměru.4) Tento přístup by mohl být podstatně levnější než 7% daňová sazba z objemu mezd.
Existuje mnoho dalších způsobů, jak v kapitálovém systému chránit chudé. Klíčovým bodem je, že k tomu, aby byla zajištěna slušná životní úroveň pro všechny staré lidi, není třeba zavádět žádnou univerzální dávku, ale že stačí použít cílený přístup s relativně malými mimořádnými daněmi nebo úsporami.
Řečeno obecněji, jedním z atraktivních prvků kapitálově krytého systému je to, že může podstatně zvýšit příjmy lidí s nízkými a středními příjmy, a to jak v aktivních letech jejich života, tak i v důchodu. Jak již bylo řečeno výše, kombinace vyšších reálných mezd a nižších povinných příspěvků může zvýšit disponibilní příjem typického zaměstnance o více než 30%. A navíc, i kdyby v průběhu aktivního života šlo jen o menší zisk, budou důchodové dávky vyšší, než jsou plánovány v rámci současných pravidel sociálního zabezpečení.
Zdrojem těchto zisků je vytvoření velkého základního kapitálu, vlastněného převážně 90% obyvatelstva s příjmy pod hranicí maximálního zdanitelného příjmu (v současnosti 65 400 dolarů), které v současnosti spoří jen málo. To by představovalo obrovskou změnu v rozdělování bohatství a rovněž i větší posun v rozdělování důchodu ve prospěch lidí s nízkými nebo prostředními příjmy.

Tržní riziko

Dnešní systém sociálního zabezpečení je velmi riskantní “výhodou” pro každého, kdo chce být závislý na dávkách sociálního zabezpečení jako na primárním zdroji příjmu v důchodu. V posledních patnácti letech hlasoval Kongres pro faktické snížení dávek sociálního zabezpečení, protože rozhodl, že podléhají zdanění, a posunul věk odchodu do důchodu všem, kteří se narodili po roce 1937. Nyní probíhá široká diskuse o dalším omezení “slíbených” dávek tím, že dojde ke změně ve vyrovnávání inflace, urychlí se přechod k pozdějšímu odchodu do důchodu a dojde k vyššímu zdanění dávek.
Ti, kdo participují na systému průběžného financování, jsou vždy vydáni napospas politickému dění. Politická podpora, které se dříve tomuto systému dostávalo díky jeho popularitě, nyní rychle klesá, protože si voliči uvědomují, že návratnost jejich daní na sociální zabezpečení se blíží k nule. Jeden průzkum veřejného mínění Gallupova ústavu z roku 1995 zjistil, že tři čtvrtiny lidí ve věku osmnáct až čtyřiatřicet let a dvě třetiny lidí ve věku pětatřicet až čtyřiapadesát let došly k závěru, že na dávkách nedostanou tolik, kolik budou muset oni a jejich manželé či manželky zaplatit na daních.
Neexistuje způsob, jak se vyhnout politickému riziku, které je systému průběžného financování vlastní. Na druhé straně rizikům kolísání trhu se lze u kapitálového systému vyhnout relativně malým zvýšením procenta úspor v průběhu aktivního života a efektivním vytvářením finančních rezerv na vyrovnávání výkyvů cen akcií a obligací.
Historie nám říká, že v posledních čtyřiceti letech vedla kombinace míry výnosnosti cenných papírů a firemních daní k průměrné reálné návratnosti 9%. Zaměstnanci, kteří spoří 2% ze svých výdělků (až do maximální zdanitelné úrovně podle předpisů systému sociálního zabezpečení) a vydělají na tom 9%, by byli schopni získat roční důchod ve stejné výši, jako jsou slíbené dávky podle současných zákonů. Ale i když očekávaná míra návratnosti bude činit 9%, výkyvy v cenách akcií a obligací naznačují, že skutečná míra návratnosti může být vyšší nebo nižší. Existuje stejná pravděpodobnost, že někdo, kdo spořil pouhá 2% ze mzdy, získá v důchodovém věku stejně nízký nebo vysoký roční důchod, jaký slibuje současný systém sociální zabezpečení. A navíc, v průběhu důchodového věku mohou výkyvy v cenách akcií a obligací rovněž snížit hodnotu variabilních ročních důchodů pod očekávanou úroveň.
Abychom se chránili před touto nejistotou a skutečně si zajistili, že budeme mít dostatek prostředků na dávky, které bychom měli podle současných pravidel dostávat, stačilo by, kdyby každý spořil 2% nebo 3% z výdělku. To by vedlo k dostatečné rezervě mimořádných úspor, abychom skutečně vyloučili možnost – méně než 1 promile -, že si nebudeme schopni financovat svůj roční důchod. Znamená to, že když vláda zaručí dávky ve stejné výši, jaké slibuje zákon o sociálním zabezpečení, každému, kdo investuje 3% výdělku do portfolia cenných papírů, nic neriskuje.

Politická příležitost

Finanční problémy systémů sociálního zabezpečení a zdravotní péče, které vzbuzovaly tolik pozornosti, by měly být považovány za politickou příležitost k prosazení reforem, které by byly žádoucí i bez stárnutí populace a bez finančních schodků těchto systémů. Přechod z existujícího systému průběžného financování k systému kapitálovému, založenému na povinném spoření, může v budoucnosti vést k neuvěřitelnému snížení nákladů na tento program a ke stejně neuvěřitelnému zvýšení životní úrovně lidí s nízkými a průměrnými příjmy. Je obtížné vymyslet jakoukoliv jinou politiku, která by mohla vést k tak podstatnému a permanentnímu zvyšování životní úrovně naprosté většiny obyvatelstva.

Poznámky:

1) Report of the 1994-1996 Advisory Council on Social Security, U. S. Government Printing Office, Washington 1997.

2) “The Economics of Prefunding Social Security and Medicare Benefits”, NBER Working Paper; in: Ben S. Bernanke – Julio Rotemberg (eds.): 1997 NBER Macroeconomic Annual, Cambridge.

3) Každých vydělaných sto dolarů za existujícího průběžného systému je zdaněno federální a státní daní z příjmu ve výši zhruba 20%, plus daň z objemu mezd 19%, čímž zůstane jedenašedesát dolarů disponibilního příjmu. V novém systému by byl výdělek před zdaněním vyšší o 7,5%, tedy 107,50 dolarů. Po dvacetiprocentním zdanění daní z příjmu a odvedení povinného příspěvku na spoření ve výši 2% bude disponibilní příjem 83,85 dolarů, tedy o více než 37% vyšší, než je jedenašedesát dolarů v současném systému.

4) Martin Feldstein – Andrew Samwick: “The Transition Path in Privatizing Social Security”, NBER Working Paper 5761, 1996; Martin Feldstein: Privatizing Social Security, University of Chicago Press, Chicago 1998.