John O. McGinnis je profesorem na Benjamin N. Cardozo School of Law.
Michael B. Rappaport je profesorem na University of San Diego School of Law.
Z anglického originálu The Case for Supermajority Rules publikovaného v časopisu Policy Review, č. 98, prosinec 1999 – leden 2000, s. 45-59,

přeložili Michaela Freiová a Jaromír Žegklitz.

Toto století končí stejně jako začalo: mimořádným kvasem okolo otázky, nakolik zdravé jsou naše ústavní struktury. V několika posledních rozhodnutích oživuje Nejvyšší soud, jak se zdá, doktrínu federalismu a snaží se vymezit oblast autonomie jednotlivých států Unie. V obou komorách Kongresu je zřejmá většinová podpora pro závažné ústavní dodatky, jež se týkají zákonného omezení počtu volebních období, na něž může být jeden člověk zvolen, požadavku vyrovnaného rozpočtu a omezení růstu daní. Ústavnímu dodatku o vyrovnaném rozpočtu vlastně v Kongresu chyběl jen jediný hlas k tomu, aby mohl být rozeslán jednotlivým státům k ratifikaci. Kongres také schválil pravidla pro restrukturalizaci federálního legislativního procesu. Ve snaze podpořit odpovědnost jednotlivých států a chránit jejich autonomii požadují obě komory oddělené hlasování o programech svěřovaných do péče jednotlivých států, pokud tyto programy nejsou kryty z federálních výdajů. Sněmovna reprezentantů schválila zákon, který požaduje třípětinovou většinu pro zvýšení sazby daně z příjmu.
Ať už jednotlivé iniciativy znamenají cokoli, jako celek odrážejí nespokojenost s trvalým nárůstem federálních pravomocí. Navzdory prohlášení presidenta Clintona o tom, že éra rozsáhlého a mocného státu minula, je federální vláda mohutnější a panovačnější než kdykoli v historii země. Spotřebuje sedmnáctkrát větší část národního důchodu než v roce 1910 a formou daní odebírá občanům větší procento jejich příjmů než kdykoli předtím za mírových časů. Změnil se také charakter federálních výdajů. Zatímco počátkem 20. století se rozpočet zaměřoval na financování veřejných statků – jako jsou národní obrana a infrastruktura – z nichž měli prospěch všichni, dnes se výdaje skládají především z transferů, jež obohacují některé občany na účet jiných. S tím, jak se federální vláda stále více stává motorem sloužícím uspokojování soukromých zájmů, stává se stát, určený původně pro energické prosazování veřejných cílů, státem partikulárních zájmů.
Nedávno dospěli někteří odborníci a pozorovatelé k přesvědčení, že nadměrné vládní výdaje už nejsou problémem, protože se dnes těšíme přebytku. Jenže dnešní příznivá finanční situace, dovolujeme si připomenout, je nahodilá a dočasná. Přebytek státního rozpočtu je výsledkem prosperující ekonomiky, míru a plné zaměstnanosti tzv. generace baby-boomu; nic z toho však nebude trvat věčně. S tím, jak začnou příslušníci této generace v nejbližších dvaceti letech odcházet do důchodu, mandatorní výdaje vlády nesmírně porostou. Nejrealističtější představy (ne ty pesimistické) předpovídají, že nejpozději v roce 2020 si náklady na systém sociálního zabezpečení a státem financované zdravotní péče jen pro samotné seniory vyžádají daň ze mzdy blížící se 30%. Tento účet nutně přijde a tím naléhavěji je zapotřebí, abychom se na naši fiskální ústavu soustředili už teď. Už dnes musíme rekonstruovat vládu tak, abychom se vyhnuli blížící se krizi – ne tedy zítra, kdy krize už bude tu.
Dnešní přebujelý federální stát je dědictvím včerejšího nadšení pro kolektivistická řešení sociálních problémů. I když Spojené státy trpěly tímto celosvětovým klamem méně než jiné národy ve 20. století, zanechal zápal pro pronikavou sociální reformu – vedenou nejen zleva, nýbrž i z politického středu – stopu na našem původním uspořádání. V průběhu “Progresivní éry” a Nového údělu byly federalismus a oddělení mocí tak účinně oslabeny, že federální vláda získala neomezené pravomoci nad výdaji a regulacemi. S tím, jak se chyby a selhávání těchto federálních zásahů stávaly stále zjevnějšími, posouvala se politická pozornost – zvláště, byť ne jenom, na pravici – k plánům na takové uspořádání, které by v budoucnu bránilo podobným výstřelkům a plýtvání. To, co potřebujeme, jsou základní struktury, jež nám usnadní uplatnit to, co jsme se v tomto století naučili: využít tržní a místní řešení sociálních problémů všude tam, kde je to možné, a na těžkopádnou ruku ústředních úřadů se spolehnout jen jako na poslední prostředek.
Jsme přesvědčeni, že jediná cesta, jak Ústavu znovu zasvětit svobodě jednotlivce a obecnému dobru, spočívá v přijetí požadavku kvalifikované většiny ve fiskální oblasti. Takováto pravidla v zásadě představují pokus omezit vládu tím, že pro schválení zákonů určitého druhu je vyžadována více než prostá většina hlasů zákonodárců. Zásada kvalifikované většiny v otázkách fiskální politiky je např. těžištěm Ústavního dodatku o vyrovnaném rozpočtu (“Balance Budget Amendment”) i návrhů na omezení daňové zátěže: první návrh požaduje třípětinovou většinu ve Sněmovně i v Senátu pro schválení deficitu či zadlužení, druhý návrh požaduje dvoutřetinovou většinu pro zvýšení daní.
Výhody takové změny legislativního procesu jsou potenciálně veliké. Zásada kvalifikované většiny ve fiskálních záležitostech by zvýšila ekonomický růst, protože by snížila břemeno, jímž federální vláda zatěžuje občany. Napomohla by obnově občanských ctností, protože by se vláda musela soustředit na projekty veřejného zájmu namísto inherentně rozvratného finančního přerozdělování mezi občany; tak by byly skutečné sociální problémy řešeny energičtěji a efektivněji. A vposledku by se omezil dosah federálního státu, čímž by se federalismus oživil efektivněji než salámovou legislativou nebo soudními rozhodnutími.
Institucionální síla zásady kvalifikované většiny spočívá v tom, že si jak legislativci, tak soudci přiznají své limity. Historie ukazuje, že zákonodárci rozhodující jen prostou většinou se systematicky stávají zajatci partikulárních zájmů a tak zdaňují a utrácejí více, než veřejný zájem vyžaduje. Moc soudců se na druhé straně zvětšuje s tím, jak záměrně chybně interpretují texty zákonů a precedenty. Zásada kvalifikované většiny je ideou pro dobu skeptickou ke všem vládcům, protože omezuje partikulární zájmy, jež kvetou v systému rozhodování prostou většinou, aniž by přitom umožnila expanzi moci soudců. Je to lepší metoda vytváření rámce kvetoucí obce, než je struktura spočívající buď výhradně na pravidle prosté většiny (k čemuž nás nutí např. mnozí konzervativci), nebo převážně na individuálních právech (jak požadují mnozí libertariáni).
Někteří obhájci prosté většiny by chtěli dosáhnout týchž cílů jinými zásadními reformami, jako jsou omezení počtu volebních období nebo reforma systému financování politických stran. My jsme však přesvědčeni, že zásada kvalifikované většiny při rozhodování ve fiskální oblasti je pro omezování partikulárních zájmů efektivnější, protože útočí na hlavní příčinu jejich moci – na stát, který ze své podstaty tíhne k nadměrnému utrácení. Samotná popularita návrhů na omezení počtu volebních období a reformu systému financování politických stran však ukazuje, že břemeno našeho státu partikulárních zájmů se stalo natolik těžkým, že vyvolalo vlnu lidové nespokojenosti – takovou, s níž by si mohla poradit zásada kvalifikované většiny.

Stát partikulárních zájmů

Jak teorie, tak praxe naznačují, že nejlepším typem vlády je vláda omezená, která zabezpečuje jen ty statky a služby, jež nemůže přiměřeně poskytovat soukromý sektor – to znamená veřejné statky jako národní obrana, veřejná bezpečnost a infrastruktura. Takováto vláda na jedné straně respektuje individuální svobodu a na druhé straně energicky prosazuje blahobyt obyvatelstva.
Nejtěžším úkolem je zajistit, aby omezená vláda skutečně zůstala omezenou. Stát, který je dostatečně silný, aby poskytoval statky veřejného zájmu, je také dostatečně silný k tomu, aby vyvlastnil majetek svých občanů. V americké politické tradici je prvním mechanismem omezujícím moc státu to, co otcové zakladatelé nazývali republikanismem a co my dnes nazýváme demokracií: mohou-li lidé vyhnat svou vládu, brání to státu ve zneužívání jeho moci.
Americká tradice však také ukazuje, že demokratické mechanismy kontroly, i když jsou důležité, nestačí chránit lidi před vzdálenou centrální vládou. Tvůrci Ústavy se obávali moci většiny, která může zneužít i demokratickou vládu tím, že se rozhodne pro škodlivé zákony. Antifederalisté, kteří se stavěli proti Ústavě, ale prosazovali Listinu práv, byli znepokojeni schopností mocných menšin zajistit průchodnost nespravedlivých zákonů. Obávali se, že skupina bohatých jednotlivců využije národní vládu, aby si uzurpovala moc a vykořisťovala národ.
Největší nebezpečí pro náš demokratický politický systém dnes hrozí ze strany partikulárních zájmů – od skupin, které mají nepřiměřenou politickou moc, již mohou využít k získání státní podpory svých soukromých výhod. Zvláštní zájmové skupiny mívají často určité rysy, jež jim umožňují uspět v politickém procesu. U nejběžnějšího typu zvláštní zájmové skupiny – například u velkého byznysu nebo u organizované práce, tj. odborů – získává každý jejich člen od státu velký prospěch. Proto jsou partikulární zájmy ochotny investovat značné sumy do řízení organizací, které monitorují vládu a lobují u ní. Často se členové takových skupin mohou organizovat i levně, buď proto, že mají málo členů, nebo proto, že organizováni už jsou (např. dělníci v odborech). Oproti tomu občanská většina se ve většině věcí organizuje jen obtížně, a proto má malý politický vliv. Tak např. spotřebitel vydává za určitý výrobek poměrně málo a postrádá tedy podnět pro lobbing, aby zabránil státu zvyšovat jeho cenu prostřednictvím cel či jiných tarifů.
Jednou z nejsilnějších zájmových skupin jsou dnes starší lidé; tato skupina vykazuje některé rysy společné nejtypičtějším zájmovým skupinám, jiné však postrádá. Tak jako velký byznys a organizovaná práce, i senioři získávají velké sumy peněz od státu prostřednictvím systému sociálního zabezpečení a Medicare. I když představují velkou skupinu a je pro ně tedy těžké se organizovat, vyvažují svůj nedostatek organizace voličskou silou. Většinou volí, a mají tendenci volit na základě kandidátova postoje k systému sociálního zabezpečení a zdravotní péče. Ze síly starších lidí lze vysvětlit, proč jsou systém sociální zabezpečení a systém Medicare jednou ze tří priorit americké politiky a proč postupně získaly tak velký podíl ze státního rozpočtu.
Partikulární zájmy všeho druhu často využívají svůj vliv k tomu, aby podpořily nárůst vládních výdajů. Když skupiny partikulárních zájmů jednají, podporují téměř vždy spíše dodatečné výdaje než jejich omezování, a proto vyvíjejí stálý tlak na rozšíření státní moci. Partikulární zájmy se tak chovají ze samotné své povahy. Zatímco příslušníci zvláštních zájmových skupin mohou získat velký prospěch z výdajových programů střižených podle jejich zájmů, z omezování výdajů těží daleko méně než průměrný občan. Výdajové programy jsou obvykle financovány z obecného zvyšování daní nebo z vládních půjček. Jestliže nějaká zvláštní zájmová skupina úspěšně brání výdajům ve prospěch jiné skupiny, která je financována z prostředků získaných všeobecným zvýšením daní, pak má prospěch jen z malé části vyšších daní, které musí zaplatit. Větší část prospěchu půjde ve prospěch ostatních daňových poplatníků. Podobně když některá zvláštní zájmová skupina s úspěchem odporuje výdajům, které by musely být financovaly z půjček, většina prospěchu nepůjde na její partikulární zájem, ale přenese se na budoucí poplatníky, kteří by museli půjčky splácet. Proto spíše než by utrácely své prostředky a energii na odporování výdajovým programům, snaží se zvláštní zájmové skupiny raději zajistit programy, které jdou přímo v jejich prospěch. Mancur Olson popsal tento jev ve své knize The Logic of Collective Action z roku 1965.

Zvláštní zájmové skupiny naneštěstí v průběhu americké historie posílily. Když se tato země utvářela, byla obec rozdělena převážně mezi farmáře a obchodníky. Dnes je samozřejmě diferencovanější; skládá se z představitelů korporací, úředníků, státních byrokratů, akademiků, novinářů – abychom jmenovali jen některé. Tak jak roste počet povolání s různými zájmy, roste i počet zájmových skupin, které mají motivaci lobovat za zvyšování státních podpor. Kromě toho stabilní společnost, jako je naše, nutně hromadí zvláštní zájmové organizace. Takové organizace je těžké zformovat, ale jsou-li jednou vytvořeny, mají stálou moc. Vzrůstající moc partikulárních zájmů pomáhá vysvětlit, proč tak významně narostly jak celkové vládní výdaje, tak i podíl těchto výdajů orientovaný na uspokojování soukromých zájmů. Nevynalezneme-li mechanismy, jež by partikulární zájmy omezily, budou tyto zájmy i nadále využívat svou moc k nárůstu státu, vlastnímu obohacování na veřejný účet a oslabování schopnosti vlády sledovat veřejné zájmy.

Konec ústavních omezení

Generace otců zakladatelů si uvědomovala nutnost omezit státní moc, a to proto, aby se vláda orientovala na zajišťování veřejných statků a nikoli soukromých zájmů – ať už většinových nebo menšinových. V původní Ústavě byl základním prostředkem omezení státu systém federalismu. V tomto systému přiznali jeho autoři federální vládě jen omezené pravomoci, vztahující se zejména na národní obranu a na podporu svobodného obchodu. Jednotlivé státy Unie měly naopak značnou svobodu přijímat své vlastní zákony, která však byla omezována vzájemnou soutěží. Pokud některý stát schválil škodlivé zákony, ztrácel kapitál a obyvatele ve prospěch jiných států. Kromě toho nejen Nejvyšší soud, ale i senátoři vybraní samotnou státní legislativou dbali na omezení federální vlády. V Senátu měly jednotlivé státy Unie mocný prostředek k omezování jak Kongresu, tak i soudců Nejvyššího soudu (kteří byli Senátem potvrzováni). Původně tento mechanismus fungoval ve fiskálních záležitostech dobře. Po 125 letech působení Ústavy – v roce 1910 – představovaly výdaje federální vlády stále ještě jen 2% HDP a domácí výdaje činily jen 1%. To byl skutečně výkon, protože do tohoto období spadala desetiletí po Občanské válce, kdy byla centralizace moci v zájmu skoncování s otroctvím a obnovy Jihu nezbytná.
Meze federální vlády však začaly brzy brát za své. Omezení federalismu byla oslabována zvláště dvěma způsoby. Za prvé, v roce 1913 byly schváleny dva ústavní dodatky, jež významně rozšířily pravomoci federální vlády. 16. dodatek zrušil omezení Kongresu ukládat daně z příjmu a umožnil tak federální vládě neomezeně zvyšovat její prostředky. 17. dodatek přenesl pravomoc volby senátorů ze státních legislativ na voliče; ratifikací tohoto dodatku se státy zbavily nejmocnějšího prostředku kontroly, který měly nad federální legislativou.
Za druhé, v období Nového údělu Nejvyšší soud reinterpretoval Ústavu tak, že umožnil Kongresu vykonávat daleko širší pravomoci, než měli autoři Ústavy na mysli. Díky této nové interpretaci získal Kongres fakticky neomezenou moc schvalovat regulační a výdajové programy.
Tyto změny nesmírně rozšířily jak pravomoci federální vlády, tak rozsah federálních výdajů. Když byly brzdy dané původní Ústavou odstraněny a mechanismus vládnutí začal být poháněn partikulárními zájmy, dala se země do vytrvalého pohybu po cestě rostoucích federálních výdajů. Ani naše současné období hospodářské prosperity na tom nic nezměnilo. Procento HDP určené na domácí výdaje stále významně roste, zatímco hlavní výdajové škrty míří do rozpočtu obrany – tedy do jedné z mála oblastí federálních výdajů, jež skutečně slouží financování statků ve veřejnému zájmu.
Máme vcelku štěstí, protože generace baby-boomu stále ještě pracuje, máme mír a národ se těší výhodám počítačové a telekomunikační revoluce. Ale je to klid před bouří. Neprovedeme-li podstatné změny, přestanou stačit peníze nejprve na program Medicare a pak na systém sociálního zabezpečení, takže vláda bude muset schválit buď enormní nárůst daní anebo enormní deficity. Je však příznakem moci partikulárních zájmů, že země zatím nepřijímá dokonce ani umírněná opatření pro řešení těchto problémů. Uvažme jen, co ukazuje naše současná fiskální politika – vládě je zatěžko snížit daně, i když země dnes platí na daních největší procento národního důchodu od 2. světové války. Návrhy směřující k odvrácení bankrotu programu Medicare neuspěly, zatímco plánu vlády rozšířit tento program už na padesátileté lidi se dostává značné pozornosti.
Nejjasnějším projevem moci partikulárních zájmů je smutná neschopnost Kongresu smířit se se zákonnými limity, jež byly stanoveny pro volné výdaje – tedy peníze, jež vládá vydává mimo mandatorní výdaje jako je právě sociální zabezpečení a Medicare. Kongres se tu chová jako alkoholik, který přísahá, že ta sklenička, kterou právě pije, je už poslední. Pravidelně schvaluje omezení výdajů, pak se rozhoduje tyto limity porušit a schvaluje nový horní limit výdajů, který slibuje v budoucnu dodržet. V osmdesátých letech se Kongres snažil omezit výdaje a deficit pomocí Gramm-Rudmanova zákona. V roce 1990 Kongres tento limit porušil, ale ujišťoval, že schválí nové výdajové omezení, které bude do budoucna efektivnější. V roce 1997 však Kongres porušil i tento limit, přičemž opět slavnostně přísahal, že nová výdajová omezení dodrží.
V posledních několika letech Kongres tuto hru na porušování výdajových pravidel zrychlil a stanovené limity porušuje každoročně. V roce 1998 se dokázal novému uzákonění výdajových limitů vyhnout, ale pouze tak, že použil rozpočtovou rezervu, určenou pro neočekávané události. Kongres cynicky vyhlásil počítačový problém Y2K za nepředvídatelnou událost, i když si této záležitosti musel být vědom už tehdy, když rok předtím schvaloval rozpočet. A letos se legislativa teprve překonává. Uvažuje o tom, že využije výjimku nouzových výdajů k financování sčítání lidu v roce 2000, tedy události tak nepředvídatelné, že se o ní náhodou dokonce zmiňuje Ústava! Kongres také uvažuje o tom, že bude financovat i jiné věci – například letiště – mimo rozpočet, jako by nějaká účetní kolonka mohla vymazat skutečné vládní výdaje. A nakonec, po všech těchto výdajových tricích, jak speaker, tak vůdce senátní většiny ohlásili, že zamýšlejí znovu překročit stanovený horní limit výdajů.
Republikánský kongres však ještě pořád vypadá jako vzor fiskálního omezení, srovnáme-li ho s výdajovými programy, jež obhajují demokratičtí presidentští kandidáti. Vicepresident Gore a senátor Bradley se přímo předstihují v nákladných nápadech, jak utrácet peníze daňových poplatníků. Dokonce i New York Times nedávno odhadly, že kdyby se jejich návrhy měly uskutečnit, přesáhly by nejen limit rozpočtových výdajů, ale spotřebovaly by i celý přebytek systému sociálního zabezpečení.

Pravidla kvalifikované většiny: co jsou a jak fungují

První přednost požadavku kvalifikované většiny při rozhodování ve fiskálních záležitostech lze formulovat jednoduše: se zvýšením procenta zákonodárců potřebných ke schválení dodatečných výdajů, dluhů, nebo daní omezují tato pravidla množství podobných zákonů. Také druhá přednost je důležitá: vyžaduje-li se podstatná většina pro schválení zákona, pomáhá pravidlo kvalifikované většiny “odfiltrovat” neúčinné programy. Efekt filtru vychází z intuitivní představy, že dobrý zákon obvykle získá více hlasů než špatný, takže zásada kvalifikované většiny zablokuje přijetí spíše špatných zákonů než zákonů dobrých. Naše Ústava to předpokládá: kdyby zákony vyžadující kvalifikovanou většinu nebyly v průměru lepší než ty, jež potřebují jen většinu prostou, neexistoval by žádný důvod požadovat kvalifikovanou většinu v Kongresu i v jednotlivých státech Unie pro uzákonění ústavních dodatků.
Dobře navržené pravidlo kvalifikované většiny by tedy přispělo ke vzniku vlády, která by byla omezenější a více zaměřená na skutečný veřejný zájem. Uveďme jako příklad snad nejjednodušší ze všech pravidel kvalifikované většiny: pravidlo vyžadující takovou většinu (řekněme dvě třetiny) pro každý nový výdaj. Takové pravidlo by jistě zredukovalo rozsah vládních výdajů. I kdyby zredukovalo dobré i špatné výdaje ve stejném poměru, stále by bylo prospěšné, neboť většina federálních výdajů je špatně koncipovaná – tento předpoklad je přijatelný pro každého, kdo jen trochu zná plýtvání v našich vládních programech.
Přesto by však pravidlo kvalifikované většiny dokázalo rovněž odfiltrovat špatné výdaje a zachovat ty dobré. Voliči hodnotí výdajové programy do značné míry podle toho, zda jim přinesou čistý zisk. Návrh zákona, který přináší větší čistý zisk, bude patrně populárnější než návrh s nižším nebo záporným ziskem. Například výdaje potřebné k obraně Spojených států před invazí poskytují obrovský čistý zisk a snadno projdou, ať již budou pravidla kvalifikované většiny jakákoli; naopak návrh převádějící peníze malé skupině bude mít méně přívrženců. Tak může filtrující pravidlo kvalifikované většiny zlepšit rovnováhu vládních výdajů, i kdyby nastal čas, kdy by většina federálních výdajů byla koncipována správně.
Pravidlo kvalifikované většiny může vlastně napodobit fungování pravidla většiny v idealizované verzi demokracie – demokracie, jež se řídí pravidlem většiny a nemá žádné partikulární zájmy. Jak už jsme poznamenali, partikulární zájmy systematicky upřednostňují výdaje a mají významný vliv na zákonodárce. V reálném světě proto legislativa funguje tak, jako kdyby partikulární zájmy kontrolovaly volební okresy*) a měly dodatečné hlasy v zákonodárném sboru. Zvýší-li se laťka pro schvalování výdajů, schválí legislativa jen ty výdaje, za nimiž stojí skutečná většina voličů. V našem nedokonalém světě by takové výdajové programy získaly kvalifikovanou většinu zákonodárců, skládající se jak z většiny podporované průměrnými voliči, tak z mluvčích partikulárních zájmů.
_______________________
*) V orig. “pocket boroughs” – tak byly v Anglii počátkem 19. století označovány volební obvody, kde jediný pozemkový vlastník měl pod svou kontrolou volbu zástupce do Dolní sněmovny.
_______________________
Pravidlo kvalifikované většiny ve fiskálních záležitostech tvoří třetí strukturu vlády – takovou, která kombinuje výhody pravidla většiny a striktních omezení vlády, tak jako je tomu u Listiny práv a ochranných mechanismů federalismu. Podobně jako pravidlo většiny, dovolí nakonec pravidlo kvalifikované většiny, aby vláda rozhodovala na základě lidového konsensu. Je-li výdajový program skutečně populární, soudní moc ho nemůže zastavit. Navíc Kongres je tím, kdo vposledku schvaluje zákony, takže soudci nejsou pod společenským tlakem, který by je nutil rušit pravidlo kvalifikované většiny v časech krize, jako tomu bylo v řadě případů ústavních omezení za Nového údělu. Hranice kvalifikované většiny se ve střetu s lidovými vášněmi ohnou, ale nezlomí.
Na druhé straně jsou pravidla kvalifikované většiny obdobná přísným omezením, jež utvářejí politický proces tak, aby nemohl být zdeformován partikulárními zájmy. Podobně jako federalismus nebo individuální práva, mohou tedy pravidla kvalifikované většiny pomoci chránit naše základní svobody – v tomto případě naše právo nechat si to, co vyděláme, aniž by nám do toho nadměrně zasahoval stát. V důsledku toho tato pravidla podněcují hospodářský růst a odrazují rozmařilé a společensky destruktivní pokusy soukromých zájmů využít stát k získání transferů ve svůj prospěch.
Srovnání pravidel kvalifikované většiny s přísnými ústavními omezeními ukazuje, že tato pravidla jsou plně konzistentní s principy americké demokracie. Existence ústavních opatření chránících individuální práva a federalismus ukazuje, že v průběhu americké historie lidové většiny vždy zdokonalovaly demokracii pomocí omezení federálních legislativních většin. Pravidla kvalifikované většiny jsou ve skutečnosti menší překážkou většinového rozhodování než přísná ústavní omezení (jako např. individuální práva), neboť tato pravidla vposledku svěřují vládní rozhodování do rukou zástupců lidu, nikoli soudcům.

Jak navrhnout nejlepší pravidla

Pravidla kvalifikované většiny musíme navrhnout opatrně, abychom získali optimální výhodu z omezení legislativy a přitom co nejvíce zjednodušili funkce, jež tato pravidla předepisují soudní moci. To bude nutně znamenat kompromisy mezi těmito dvěma cíli. Protože všechna pravidla musejí být vynucována nedokonalými institucemi, snaží se každé rozumné ústavní opatření redukovat kombinované náklady institučního selhání legislativ i soudů, tedy nejen jednoho nebo druhého.
Tak například pravidlo, jímž ilustrujeme výhody zásad kvalifikované většiny – požadavek dvoutřetinové většiny pro každý výdajový návrh – má přednost jednoduchosti. Výdaj je pojem, který lze poměrně snadno definovat: na základě kalkulace je vládní výdaj množství prostředků, jež vláda skutečně převádí ve prospěch subjektu stojícího mimo ni. Budeme-li toto jednoduché pravidlo aplikovat na veškeré výdaje, vyhneme se do značné míry nutnosti soudního nalézání práva, protože při jeho aplikaci zbývá jen malý prostor pro spory a nejasnosti.
Bohužel však toto jednoduché pravidlo dovoluje zákonodárcům i zájmovým skupinám chovat se strategicky. Zákonodárci, kteří usilují o větší výdaje, se mohou postavit proti důležitému výdajovému návrhu – týkajícímu se např. státní finanční správy či soudního systému – a ohrozit tak fungování vlády. Jak jsme viděli v roce 1995, používal president Clinton hrozbu uzavření vládních úřadů, aby dosáhl zvýšení výdajů od republikánského Kongresu.
Účinnost průtahů lze omezit zavedením dvou druhů pravidel kvalifikované většiny. Předně může být zásada kvalifikované většiny vyžadována pro schválení každého výdajového návrhu, který zakládá nějaký nový nárok. Jelikož občané nepočítají s tím, že by získali nějaké nové nároky, jež nebyly dosud uzákoněny, je vytváření nových výhod užitím taktiky průtahů méně zranitelné. Na druhé straně nároky, jež už existují, fungují automaticky, a vytvářejí tak podstatné riziko přehnaných výdajů – jak dokládá sociální systém a program Medicare. Proto je naprosto nezbytné, aby rozhodnutí, jež může tak dramaticky ovlivnit ekonomickou budoucnost nejen živých, ale i dosud nenarozených, mělo podporu velmi širokého společenského konsensu.
Za druhé, i celkový objem tzv. volných výdajů – tedy výdajů, které udržují stát v chodu – by měl být podroben poněkud komplikovanějšímu pravidlu kvalifikované většiny. Jestliže by Kongres měl utratit více než jisté procento – řekněme 90% – toho, co utratil v minulém roce, mělo by být zapotřebí k uzákonění tohoto celkového objemu výdajů dvoutřetinové většiny. Průtahy by měly při tomto pravidle menší vliv, protože kdyby v jejich důsledku hrozil pád vlády, mohla by mu prostá většina zabránit schválením 90% výdajů z minulého roku.
Pokud by se měla legislativa omezit efektivněji, musela by tato pravidla kvalifikované většiny zavést poněkud složitější pojmy pro soudní interpretaci. Tak například by soudní moc musela rozhodovat, zda je výdaj nárokový. Takové rozhodnutí lze ovšem učinit, protože “nárok” může být definován jako každý výdaj, který nepodléhá každoročnímu schvalování. To je samozřejmě jednoznačnější soud než ty, jež rutinně vynášejí naši soudci, když rozhodují, co je podstatou “stejné ochrany zákona” nebo “svobody slova”. Soud by musel také rozhodovat, co tvoří 90% výdajů minulého roku. Je však jen malá pravděpodobnost, že by tato otázka byla rozhodnuta chybně nebo nevhodně, protože objem výdajů je tak jasně definován a protože Kongres téměř vždycky utratí více než 90% toho, co utratil v předešlém roce, takže se vyhneme tomu, aby přesnou kalkulaci musel provádět soud. Dalším způsobem, jak omezit soudní pravomoc nad takovýmito finančními kalkulacemi, by bylo vybavit presidenta odpovědností za nucenou správu fondů vydaných v rozporu s pravidly a učinit z něj tak jakéhosi prvního kontrolora v případě přílišné změkčilé rozmařilosti Kongresu.
Soustředíme-li se na požadavek kvalifikované většiny jako na cestu k optimalizaci omezení legislativní i soudní moci, pomůže nám to správně zhodnotit Dodatek o vyrovnaném rozpočtu (“Balanced Budget Amendment”) a Dodatek o omezení zdanění (“Tax Limitation Amendment”) – tedy základní pravidla zásady kvalifikované většiny, jimiž se Kongres právě zabývá. Předně by tyto dodatky omezily výdaje schvalované Kongresem daleko efektivněji, kdyby byly přijaty společně. Pokud by byl omezen pouze jeden způsob, jehož prostřednictvím jsou partikulární zájmy financovány, lze očekávat, že by jej Kongres obešel využitím způsobu druhého.
Za druhé, i kdyby byl požadavek kvalifikované většiny aplikován jak na schvalování daní, tak i zadlužení, obsahovala by příslušná pravidla složitější pojmy než podobná pravidla vztahující se jen na výdaje. Dluh se definuje obtížněji než výdaj, jak dokazuje financování podniků. Zkušenost státu s opatřeními k udržení vyrovnaného rozpočtu také ukazuje, že soudci někdy s tímto pojmem manipulují, aby umožnili zákonodárcům půjčit si peníze.
Ani zvýšení daní není snadné definovat – přinejmenším v tom smyslu, aby vláda byla nucena zvolit si pro jeho ilustraci vhodný druh daně. Existují např. problémy s uplatněním pravidla kvalifikované většiny na všechny zákony, jež zvyšují státní příjmy. Tato pravidla by samozřejmě měla platit u každého zvýšení daňových sazeb, protože daně lze rozptýlit po celé populaci, čímž se stávají tím nejvhodnějším zdrojem pro financování partikulárních zájmů. Ale některé zákony zvyšující příjmy, například zrušení daňového zvýhodnění, by neměly být brzděny požadavkem kvalifikované většiny pro jejich schválení, protože skupiny partikulárních zájmů vymýšlejí nejrůznější způsoby daňového zvýhodnění, aby tak pro sebe získaly dodatečné zdroje.
Nelze pominout ani další velkou výhodu uplatnění pravidel kvalifikované většiny na schvalování daní a zadlužení. Takový ústavní dodatek by byl patrně schválen snáze než dodatek týkající se výdajů. Občanům se jednoduše zvyšování daní a zadlužování protiví více, než nadměrné výdaje, protože na rozdíl od daní a zadlužování mohou být výdaje snáze prezentovány jakožto užitečná věc pro toho či onoho. Je samozřejmě snadné dokázat, že nadměrné výdaje vyžadují buď nadměrné zdanění, nebo přehnané zadlužení, případně obojí, ale v politice už i dvoustupňový argument může být oním svým druhým stupněm překážkou úspěchu.
Ať už zvolíme jakékoli pravidlo kvalifikované většiny, partikulární zájmy nezmizí. Lze očekávat jejich snahu obcházet dané pravidlo tak, že budou hledat jiné typy zákonů, jež je zvýhodní. Tak např. zákon, který by požadoval, aby supermarkety poskytovaly nižší ceny starším lidem, by zvýhodňoval skupinu jednotlivců na úkor veřejnosti, ale nepodléhal by pravidlu schvalování kvalifikovanou většinou požadovanou u výdajů, zadlužení nebo daní. Lze však očekávat, že by taková náhrada byla nedokonalá. Úspěch partikulárních zájmů spočívá v jejich schopnosti rozptýlit náklady jejich programu v celé veřejnosti prostřednictvím obecných daní. Regulační zákony naproti tomu často svalují náklady na bedra nějaké vymezené skupiny, která proti tomu jistě zorganizuje účinný lobbing. Tak v našem pomyslném případě by supermarkety jistě bojovaly proti tomuto nařízenému transferu.
Jelikož partikulární zájmy nemohou snadno nahradit nadměrné výdaje, daně nebo dluhy špatnou regulací, zredukovala by pravidla kvalifikované většiny uplatněná na tyto fiskální záležitosti celkový objem prostředků, vysávaných zvláštními zájmovými skupinami z federální vlády. Samozřejmě uznáváme, že čas od času si partikulární zájmy stejně mohou najít cestu, jak oslabit omezení daná pravidly kvalifikované většiny. Žádné ústavní ustanovení však nemůže existovat navěky. I kdyby tato pravidla omezila vládní výdaje jen na období padesáti let – což je třetina doby, po kterou fungovala původní ústavní struktura s jasně vymezenými pravomocemi – znamenalo by to, že celé dvě generace by se opět těšily výhodám státu, jenž se soustředí na věci skutečného veřejného zájmu.

Pravidla pro konzervatismus s lidskou tváří

Pravidla kvalifikované většiny ve fiskálních otázkách jsou víceúčelovým nástrojem. Kromě toho, že vedou k efektivněji koncipovaným výdajům, upřednostňují také důležité sociální cíle. Tato pravidla mohou vytvořit méně rozdělenou polis a pomoci občanům, aby se soustředili na společné cíle. Mohou se rovněž stát oporou soukromých charitativních organizací, individuální svobody a federalismu.
V současné době partikulární zájmy využívají stát k získání soukromých statků na veřejný účet. Farmáři získávají zemědělské podpory, starší lidé velkorysé státní penze, velké firmy různé podnikatelské výhody. V tomto politickém světě je přirozené, že každý občan považuje svého spoluobčana buď za zdroj bohatství, jehož se může zmocnit, nebo za hrozbu, která si chce přivlastnit jeho majetek. Tak náš politický režim generuje vzájemné podezírání a rozdělení lidí, protože občané jsou nekonečnou řadou výdajových rozhodnutí, jež zvýhodňují některé na účet jiných, stavěni jeden proti druhému.
Pravidla kvalifikované většiny by naopak mohla politické cítění lidí změnit. Tato pravidla by ztížila přijímání zákonů, jež prostě převádějí prostředky od jedné skupiny ke druhé. Takové zákony plodí opozici a získat dostatek hlasů pro jejich přijetí by bylo těžší. Pravidla kvalifikované většiny mají namísto toho tendenci upřednostňovat takové zákony, jež oslovují široké spektrum zájmů a jsou proto dostatečně akceptovatelné na to, aby byly bez problémů schváleny. Díky tomu by měli občané větší pocit jistoty, že jim jejich majetek nikdo nezabaví pro soukromé účely, i že se vláda snaží podporovat zájmy všech. Tato pravidla by také dala politikům i občanům podnět, aby zvažovali, co mají cíle a zájmy jejich spoluobčanů společného, protože jen tato strategie jim dovolí formulovat takovou legislativní agendu, jež může projít.
Vedle toho, že by soustředila politiku více na společné cíle občanů, podpořila by pravidla kvalifikované většiny také rozvoj soukromých sdružení zaměřených na podporu jiných občanů. Na počátku 19. století, kdy rozsah státu byl ještě omezený, si Alexis de Tocqueville povšiml, že Američané jsou národem jednotlivců, kteří vytvářejí charitativní spolky, církve a společnosti prosazující nejrůznější společná dobra. Moderní stát partikulárních zájmů bohužel vyprodukoval přebujelou vládu, která vytlačuje mnohé z těchto soukromých asociací. Jelikož dnes občané chápou stát jako primární instanci pro řešení sociálních problémů, jsou méně motivováni sdružovat se k řešení těchto problémů sami, na soukromém základě. Navíc vyšší daně, nutné k financování mocného státu, zbavují občany těch zdrojů, jež by mohly být využity k vytváření a podpoře občanských sdružení. A naopak, ve fungujícím občanském světě, kde jednotliví občané mají větší odpovědnost a větší zdroje pro řešení sociálních problémů, představují pravidla kvalifikované většiny potenciál k oživení soukromého sdružování a k vytváření bohatší společenské sítě vzájemné pomoci a důvěry. Hodlá-li “konzervatismus s lidskou tváří” přeorientovat vládu zpět k veřejným cílům a uvolnit síly dobročinnosti pro chudé a postižené, pak by měl v pravidlech kvalifikované většiny spatřovat cosi jako pečeť své ústavní struktury.
Odmítáme tedy naprosto tvrzení levicových liberálních demokratů, že by zavedení pravidel kvalifikované většiny ve fiskálních záležitostech ublížilo chudým. Tato pravidla omezují partikulární zájmy, avšak chudí dost dobře nemohou vytvořit efektivní zájmovou skupinu. Chudí jsou rozptýlenou skupinou a mají málo zdrojů, které by jim umožnily se zorganizovat. Kromě toho mohou nabídnout jen své hlasy, nikoli však příspěvky na kampaň nebo jiné materiální zdroje, politikům užitečné. Proto by nemělo překvapit, že přebujelé veřejné výdaje nesměřují k chudým. Místo toho sledujeme, že federální výdajové programy, jež podstatně zatěžují federální rozpočet, jsou zaměřeny na stárnoucí střední třídu. Daně, jejichž prostřednictvím jsou tyto nároky financovány, ve skutečnosti významně poškozují chudé, protože ve srovnání s průměrnými občany existuje u chudých větší pravděpodobnost, že by peníze odváděné formou daní využili na základní životní potřeby.
Pravidla kvalifikované většiny rovněž podporují individuální svobodu. Nadměrné vládní výdaje za stávajících legislativních pravidel zbavují lidi zdrojů, jež by mohli vložit do podnikání nebo projektů podle své volby. Dodatečné vládní výdaje také produkují větší a mocnější byrokratický stát, který má více možností svévolně omezovat svobodu. Pravidla kvalifikované většiny by zredukovala rozsah a všudypřítomnost státu a poskytla by jednotlivcům větší autonomii.
A konečně by tato pravidla podpořila i federalismus. Tím, že by Kongresu znesnadnila přijímání zákonů, omezila by federální vládu a pomohla by uchovat pravomoc jednotlivých států jednat samostatně bez vměšování Kongresu. Jelikož pravidla kvalifikované většiny pomáhají odfiltrovat špatné zákony, měla by navíc jistou tendenci blokovat federální zákony v těch oblastech, kde existuje dobrá legislativa států, a dovolovala by federálním zákonům fungovat tam, kde je federální legislativa nezbytná. Tak by tato pravidla omezovala federální výdaje na zemědělské subvence, ale nijak by se nekřížila s nutnými výdaji na národní obranu. Pravidla kvalifikované většiny jsou ve své podpoře federalismu nadřazena rovněž tradičnímu systému ústavně vymezených pravomocí v tom, že podporují federalismus, protože nejsou primárně závislá na soudním vynucování.
Pravidla kvalifikované většiny – dokonce ani ta, jež se týkají fiskálních záležitostí – se tedy nedotýkají pouze ekonomických otázek. Podpořila by společenskou harmonii, občanské sdružování, svobodu a proces místního rozhodování – což jsou důležité společenské i mravní cíle, jež pomáhají zachovat bohatý občanský život v dobře fungující polis.

Nová charta svobody

Pravidlům kvalifikované většiny se dle našeho názoru může v nadcházejících letech dostat široké podpory. Jak už jsme se zmínili, získala tato pravidla obsažená v návrhu Dodatku o vyrovnaném rozpočtu a Dodatku o omezení zdanění v Kongresu mnoho hlasů. Ještě výmluvnější je téměř všeobecné přání dosáhnout principiálního cíle, k němuž tato pravidla směřují – totiž omezení moci partikulárních zájmů. Popularita např. návrhů na zákonné omezení počtu volebních období a na reformu systému financování politických stran se z velké části odvozuje od skutečnosti, že slibují odebrat vládu z rukou partikulárních zájmů a vrátit ji lidu.
Pravidla kvalifikované většiny ve fiskálních otázkách však splňují tento požadavek lépe než oba výše zmíněné návrhy. Útočí totiž na hlavní příčinu existence státu partikulárních zájmů, jíž je absence omezení pravomoci vlády ve věci jejích výdajů. Návrhy na zákonné omezení počtu volebních období či reforma systému financování politických stran se naopak omezují na eliminaci jen jednoho způsobu, kterým partikulární zájmy získávají nepřiměřený vliv – buď nepřiměřeným ovlivňováním pevně na svých židlích usazených zákonodárců nebo velkými příspěvky na financování aktivit jejich stran.
Mohli bychom si myslet, že pravidlo kvalifikované většiny nelze uzákonit, protože partikulární zájmy proti němu využijí svou moc ve snaze hájit své výhody. I když by se zvláštní zájmové skupiny nepochybně stavěly na odpor proti omezení svých výhod, jež čerpají ze současného fiskálního systému, mají pravidla kvalifikované většiny výhodu v tom, že eliminují všechny partikulární zájmy současně. Stávají se tak slibným řešením “dilematu vězně”, jež ovlivňuje naše politiky: i když by nám všem bylo lépe v podmínkách omezenějšího státu, bylo by pro členy jakékoli zvláštní zájmové skupiny iracionální vzdát se svých výhod, aniž by si byli jisti, že jiné skupiny jsou na tom stejně. Při existenci pravidel kvalifikované většiny ve fiskálních otázkách, jež by se vztahovala na všechny výdaje, by výhody plynoucí z nižších výdajů určených ve prospěch nějaké zvláštní zájmové skupiny mohly být pro jinou zájmovou skupinu větší, než omezení podpor plynoucích jí samotné.
Edmund Burke hájil Slavnou revoluci tím, že i revoluce může být potřebná k “ochraně … té staré ústavní vlády, jež je naší jedinou zárukou zákonnosti a svobody”. Připomínal, že výsledná reforma by se měla odvíjet “na principu odvolávání se k minulosti” a tak být “obezřetně utvářena na základě analogického precedentu, autority a příkladu” předchozího zákona.
Pravidla kvalifikované většiny jsou právě tím typem inovace, který Burke vychvaloval. Dnes je potřebujeme pro úkol analogický k tomu, který plnily struktury původní Ústavy, jež se rozpadly. Tak jako původní systém ústavně vymezených pravomocí by pravidla kvalifikované většiny bránila vládě v produkování soukromých zájmových dober a místo toho by soustředila její energii na dobro veřejné. Tohoto cíle jsou schopna dosáhnout bez toho, aniž by vložila nadměrnou moc do rukou soudců nebo jiných nedemokratických institucí. Pomohla by tak dosáhnout toho, co Madison definoval jako základní cíl ústavy: “Zajistit veřejné dobro a soukromá práva proti nebezpečí … frakcí, a současně chránit ducha a formu lidové vlády.” Krátce řečeno, pravidla kvalifikované většiny mohou nabídnout novou chartu svobody pro ty, kdo si chtějí vládnout sami.