Našli bychom jen málo pojmů spjatých s teorií státu, které jsou v evropském politickém diskursu skloňovány tak často jako princip subsidiarity.

Jeho prosazení do Maastrichtské smlouvy bylo ve své době považováno za velký úspěch německé konzervativní pravice, jež si v tomto principu spatřovala (a dosud spatřuje) bariéru proti centralizačním snahám v evropské politice. Není na tomto místě opakovat mnohokrát otřepané definice ani připomínat zavedení termínu subsidiarita do slovníku moderních států v katolické sociální nauce počátku 20. století. Lze si vystačit s konstatováním, že obecným smyslem konceptu je ponechání rozhodovacích kompetencí na úrovni menšího a hierarchicky nižšího společenství: od rodiny přes obec, region až ke státu a nadnárodnímu systému.

V případě evropského práva jde tudíž o vztah mezi úrovní členských států a Evropské unie – podle Maastrichtské smlouvy má být Společenství v rámci sdílených kompetencí činné pouze tehdy, „pokud cílů příslušných opatření nemůže být dostatečně dosaženo na úrovni členských států.“

Zamysleme se ovšem nad tím, co tato údajně tak jedinečná formulace vlastně říká. Jde skutečně o kodifikaci nějakého nového, dosud nevídaného principu? A především, mohlo představovat vložení článku o subsidiaritě opravdu nějakou faktickou změnu v systému dělby kompetencí v Evropské unii? Podíváme-li se na strukturu dělby oblastí působnosti v podstatě v jakémkoliv společenství, dojdeme nutně k závěru, že při jakémkoli stupni centralizace je zde nutně přítomen i jistý prvek kompetenční dělby. Ve státě tomu není jinak. Dokonce i totalitní režimy připouštějí oblasti autonomního rozhodování jednotlivců, rodin či jiných sociálních skupin, ačkoliv v maximálně omezené míře. Nemůže však existovat takový totální stát, který rozhodování dotýkající se všech oblastí sociálního života převzal na sebe. Vždy bude existovat sféra soukromého rozhodování jednotlivce či rodiny, i kdyby byla omezena jen na to, co si koupit k večeři nebo zda si zajít na procházku.

Není náhodou, že se pojem subsidiarity dostal do státovědných slovníků v éře totalitních diktatur. V klasickém moderním státu 19. století byla sféra společenská od státu důsledně oddělena a kompetence státu se soustřeďovaly na ryze politické otázky – vnější a vnitřní bezpečnosti a garanci právního řádu. Od konce předminulého století, kdy se státní rozhodování rozšířilo i do sociální, kulturní a hospodářské sféry, se uvedené striktní oddělení stává minulostí, a vzniká proto otázka, jak vzájemně vymezit vztah státu a mimostátních společenství ve všech těchto oblastech. Princip subsidiarity měl být nástrojem proti nároku totalitního státu uzurpovat maximální množství pravomocí do svých rukou. Sám o sobě je však formální kategorií, která dochází konkretizace teprve ve spojení s určitým pojetím společnosti a státu. V době svého zavedení byl tento princip odvozen z chápání vztahu státu a společnosti vlastního sociálnímu učení církve. Odpověď na otázku, kdy je výkon dané kompetence ještě efektivní na nižší úrovni, byla proto podána současně s definicí principu subsidiarity. Lze podotknout, že se opírala o koncept stavovského státu a státu přiřkla velice úzký kompetenční okruh, který by byl v dnešních demokratických státech zcela nepředstavitelný. „Otcové“ principu subsidiarity by tak ze svého pohledu označili zřejmě všechny současné evropské státy za hluboce „nesubsidiární“ a centralistické.

Není-li princip subsidiarity spojen s určitou filosofií státu a společnosti, je pouze prázdným pojmem bez jakékoli právní relevance. S přirozeným právem si přitom nevystačíme, protože odpověď na otázku efektivity rozhodování konkrétních otázek v komplikovaných systémech hospodářské, kulturní či sociální politiky nemůže být dnes odvozena z obecných právních imperativů vtisknutých lidské duši. Komunistický či nacistický systém společnosti by bylo možno z jejich pohledu označit rovněž za formálně subsidiární, neboť jimi proklamovaná nutnost absolutní centralizace vyplývala z přesvědčení, že výkon rozhodování ve většině oblastí je zkráka nejefektivnější na úrovni státu. Princip subsidiarity předpokládá existenci zásad, podle nichž se stanoví efektivita a potřebnost jednotlivých opatření v různých úrovních rozhodování. Určení těchto zásad není záležitostí právní, nýbrž politickou. Jde o předmět mocenského rozhodnutí. Systém centrálního plánování ekonomiky je v souladu s principem subsidiarity v té míře, v jaké se opírá o subjektivní přesvědčení o jeho prospěšnosti a efektivitě ve srovnání s třžním hospodářstvím. Aplikaci principu subsidiarity v podobě proklamované Piem XII v roce 1931 se nejvíce verbálně i fakticky přiblížilo Salazarovo Portugalsko. Přesto by jej dnes sotvakdo považoval za vzor pro fungování Evropské unie.

Z toho, co bylo dosud řečeno, vyplývá, že zakotvení principu subsidiarity do smluvního základu EU nemůže mít jakoukoli právní relevanci, není-li doprovázeno mocenskopolitickým rozhodnutím o principech jeho aplikace. Vyřešit otázku, ve kterých oblastech mají jednat národní státy a ve kterých Unie jako celek, nelze jinak než politicky. Díky svému formálnímu charakteru se proto princip subsidiarity dnes stává zbraní, kterou používají zástupci téměř všech politických proudů se zcela odlišnými představami o finalitě evropské integrace. Ostatně v situaci, kdy není jasná ani základní odpověď na otázku, jaký má mít nadnárodní společenství cíl a charakter, je debata o tom, co může toto společenství efektivěji vykonávat, zbytečná. Kontrola principu subsidiarity je proto již z podstaty věci nesmyslným pojmem. Pokud by taková kontrola měla mít konkrétní normativní důsledky, měla by charakter politického rozhodnutí. Subjekt této „kontroly“ by v takovém případě sám musel v každé konkrétní situaci určit parametry pro uplatnění principu subsidiarity. Nakonec tedy vždy bude záležet na politické moci, která bude schopna prosadit „svůj“ koncept východisek pro aplikaci principu subsidiarity. Odvolávat se na soudní instance je ze shora uvedených důvodů nejen zbytečné, ale i nebezpečné: neznamenalo by to nic jiného, než přenechání politického rozhodování justičním orgánům.

Vrátíme-li se k otázkám stanoveným na počátku této úvahy, je odpověď nasnadě. Zakotvení principu subsidiarity do základních dokumentů Společenství bylo právně zcela irelevantním krokem, neboť nebylo doprovázeno jakýmikoliv instrukcemi pro jeho chápání a aplikaci. Princip subsidiarity má proto povahu formální kategorie, která může sloužit k ospravedlnění libovolného způsobu rozdělení působnosti v oblasti sdílených kompetencí, od maximální legislativní harmonizace po úplné přenechání rozhodování národním státům. Tím, že se tato formální kategorie stala jako pojem hlavním kritériem pro způsob kompetenční dělby, nemůže dojít k faktické změně mocenských poměrů ve vztahu mezi nadnárodní a státní sférou ve sdílených kompetencích. Už vůbec pak pojem subsidiarity v základních smluvních dokumentech nemůže garantovat ochranu před upřílišněnými centralizačními tendencemi ze strany supranacionálních institucí. Záleží pouze na tom, který subjekt je pánem pojmu subsidiarity – tedy kdo je schopen a oprávněn této formální kategorii vtisknout obsah, který je obecně přijat a respektován.

Není to ostatně zdaleka jediný případ, kdy držitelem významného dílu moci je ten, kdo je pánem nad výkladem určitého pojmu. Současný stav, kdy princip subsidiarity kontroluje – rozuměj definuje – Evropská komise, je příkladem situace, kdy je principem subsidiarity ospravedňována stále rostoucí centralizace, zcela v rozporu s původní intencí, a kdy dokonce tento princip částečně suploval absentující prvky demokratické legitimity. Bude-li nyní „kontrola“ subsidiarity předána do rukou orgánů požívajících přímé demokratické legitimity, jako jsou národní parlamenty, bude alespoň zachována garance politického – tedy o legitimní moc se opírajícího – rozhodování o výkladu principu subsidiarity. Přesto se však naskýtá otázka, zda za současného stavu absence všeobecně sdíleného a akceptovaného normativního východiska pro konkrétní aplikaci principu subsidiarity není vhodnější raději na užívání tohoto pojmu rezignovat, než vystavovat společnost nebezpečí, že se skrze něj chopí moci subjekt, který jej využije k upevnění vlastního mocenského postavení bez odpovídající demokratické legitimity. Nezapomínejme, že konečné ospravedlnění pro tu či onu formu rozdělení kompetencí mezi stát, obce i nadnárodní strukturu nemůže poskytnout pojem, jehož výklad je svěřen do rukou jednomu či jinému orgánu, nýbrž výhradně akceptance a akceptabilita ze strany lidu coby objektu vládnutí.