Jak se postkomunistická transformační ekonomika v České republice vyrovnává s trhem s byty a jaké jsou předpoklady a možnosti pro fungující bytovou politiku? Odpověď naleznete ve Studii OI č. 4.

Studie OI č. 4

Reforma bytové politiky v České republice

Občanský institut
září 1993

ISBN 80-900190-7-2

Obsah:

1. Neblahé dědictví
2. Povaha bytu jako zboží
3. Reforma bytové politiky v ČR: zatím nesmělá
4. Bydlení na počátku 90. let – základní údaje a hodnocení
5. Politika bydlení v roce 1993
6. Klíč k ekonomice bydlení: regulace nájemného
7. Jaká by měla být politika bydlení?
8. Závěr

“Základem toho všeho je to, co de Tocqueville nazývá tyranií většiny.”

William Tucker, “The Excluded Americans”

Neblahé dědictví

Není pochyb o tom, že bydlení jako sociální fenomén bylo komunistickou zvůlí v Československu zasaženo mimořádně hluboce. Existuje řada příkladů toho, že i v zemích s ryze tržní ekonomikou zasahují do sféry bydlení principy, které deformují základní ekonomické kategorie – cenu, nabídku a poptávku, alokaci zdrojů. Avšak ve světě, kde pojmy jako soukromé vlastnictví či trh neztratily v novodobých dějinách platnost, jsou takové zásahy zpravidla výsledkem ústupků politickým tlakům či extrémních kroků levicových vlád (ať již centrálních či lokálních), dříve nebo později přinejmenším vystavených veřejné kritice.
Komunistický režim v Československu po roce 1948 dokázal během několika málo let vykořenit tyto pojmy od základů, neboť si jeho vůdcové – na rozdíl od mnoha levicových intelektuálů i politiků na Západě – uvědomovali, že soukromé vlastnictví a tržní principy jsou bytostným základem demokracie a svobody. Proto vedli důsledný a ničivý útok proti přirozeným vztahům i v tak citlivé oblasti, jakou je bydlení, neboť jejich konečným cílem bylo neomezené panství nad každou rodinou, nad každým jednotlivcem.
Není příliš mnoho lidských potřeb, které jsou tak příznačně společné všem, jako je bydlení. Každý člověk v alespoň omezeně civilizované společnosti bydlí a tím je vše, co se týká bydlení, výsostně politické. Nedostatek bytů či jiné deformace v této oblasti výrazně ohrožují stabilitu každé, i lokální, společnosti. Tak i komunistické vlády v Československu usilovaly o to, aby “jednou pro vždy” vyřešily tzv. “bytovou otázku”. Nemohly však k tomu použít standardních nástrojů vyspělých ekonomik. Proto vybudovaly svou podstatou zrůdný a ponižující systém, který sice na jedné straně umožňoval, aby část společnosti bydlela v domech či bytech ve svém vlastnictví, na druhé straně nutil ty, kteří si tento způsob bydlení udrželi nebo se pro něj rozhodli, aby uspokojení této potřeby věnovali extrémní množství své energie, času a prostředků. V Čechách tak vždy bydlel relativně vysoký podíl všeho obyvatelstva v tzv. rodinných domech (přibližně jedna polovina bytového fondu). Tento způsob bydlení je však ve srovnání s ostatními druhy mimořádně nákladný. Druhá polovina obyvatel sice bydlela zpočátku velmi levně, za to však byla vždy vydána napospas milosti těch, kteří rozhodovali o přidělení bytu. Také cenová výhodnost nájemního bydlení se postupem doby stávala stále větší iluzí. Kdo chtěl získat byt, musel na to vždy vynaložit značnou část svého příjmu. Průměrná mladá rodina (nemluvě o jednotlivcích) musela buď podplatit úředníky, spravující proslulé bytové pořadníky, nebo zaplatit značné množství peněz za obstarání bytu na černém trhu, který rostl úměrně hynutí trhu otevřeného.
Socialistický stát dlouho nevystačil s výstavbou bytů z vlastních zdrojů a také na tuto svou roli skrytě rezignoval v roce 1958, kdy započala éra bytového družstevnictví. Z původně malých bytových družstev, v nichž byla zpočátku důležitým prvkem i přímá pracovní účast družstevníků při výstavbě, se postupem doby staly kolosy, které vyžadovaly od svých členů značné vstupní vklady a dlouholeté splátky zbytku ceny bytu. To vše v případě, měl-li člen to štěstí a bytu se v družstvu dočkal. Tak stát přesunul náklady na výstavbu a také část odpovědnosti, které se předtím sám zmocnil, na své vlastní obyvatele. Za to nabízela družstva “výhody” – únik z bludného kruhu čekání na státní byt, perspektivu, že “jednou” bude družstevní byt splacen a tím odstraněno břemeno nájmů. Podle kvazi-družstevních pravidel se však ani tzv. splacený byt nestal přímým majetkem svého uživatele, který s ním mohl jenom velmi omezeně nakládat. Postupně se i doba čekání na družstevní byt prodlužovala – zvláště ve velkých a středních městech – na dobu, příliš se nelišící od “normálního” čekání na státní byt. Dvacetileté lhůty přestávaly být výjimkou a v Praze i v dalších velkých městech bylo běžné (nepodařilo-li se členu družstva uplatit klíčové osoby z vedení), že rodiče se zapisovali do družstevních pořadníků při narození dítěte, aby toto získalo nárok na byt v době dospělosti.
Od státu mohl rychle získat byt pouze příslušník vybrané skupiny obyvatelstva – politické elity, armády, policie, popř. ten, kdo dostal byt podnikový v rámci preference určitých profesí. Tyto byty však byly zpravidla přidělovány při závazku setrvat v profesi či podniku, díky němuž byl získán, a tak byli tito lidé přirozeně ovládáni.
Ale ani ti, kteří získali byt od státu bez dalších podmínek, neměli vyhráno. Stát nechával tyto domy chátrat pod “péčí” tzv. podniků bytového hospodářství, které nesly veškeré špatné znaky byrokratických aparátů: pomalost, neefektivní nakládání s prostředky, úplatkářství, aroganci úředníků, vědomých si své moci. Desítky tisíc domácností tak byly nuceny převzít péči o alespoň elementární údržbu svého bytu do vlastních rukou. Lidé investovali do majetku, který nebyl a nemohl být jejich majetkem, čas, práci a peníze, neboť stát jako vlastník toho nebyl schopen.
Politickým cílem státního přídělového systému bylo umožnit bydlení i sociálně slabým. I tento cíl zůstal v rovině proklamací. Každý, nebo téměř každý, skutečně nějak bydlel a bydlí. Omezených a pouze relativních výhod státem subvencovaného bydlení však rozhodně neužívají ti (či dokonce pouze ti), kterým v proklamacích byly určeny. Drastické rozdělování bytů v padesátých letech nahradila bezhlavá výstavba panelových sídlišť, v nichž se bydlení snížilo na úroveň užívání přístřeší. Starší či chudší občané, neměli-li to štěstí a nepatřili k některé z elit, měli na vybranou: bydlet v chátrajících centrech v bytech podřadného technického stavu nebo v panelovém domě na sídlišti, v anonymitě a destrukci veškerých sociálních vazeb, které ničí hodnotu života často rychleji než nekvalitní vytápění.

Povaha bytu jako zboží

V pozadí každé diskuse, každého rozhodnutí ve věci bydlení lze vždy vystopovat ten či onen postoj k otázce, zda byt (bydlení) je či není (resp. do jaké míry je či není) zbožím povahy srovnatelné se zbožím jiným – s potravinami, kosmetikou, automatickou pračkou či automobilem. Socialisté vždy zdůrazňují ty aspekty, které vylučují bydlení z okruhu běžných statků, nakládání s nimiž se řídí “ekonomičtějšími” zákony.
Bezesporu má bydlení povahu specifickou tím, že je jako statek (zboží) užíváno (téměř) všemi obyvateli každého státu. Na této úrovni však exkluzivní vlastnosti bydlení končí, a ani na ní nejsou absolutní. Značnou dávku demagogie obsahuje tvrzení, že pomeranče či videorekordér si rodina může odpustit, zatímco bydlení nikoli. I v uspokojování potřeby bydlení existuje vždy jistá míra volby. Drahé byty si mohou dovolit rodiny s vysokými příjmy, za normální situace však nemusí stát mnoho překážek v cestě tomu, aby i rodiny s nižšími či průměrnými příjmy dosáhly vhodnou strukturou své spotřeby lepší úrovně bydlení. V individuální poloze taková možnost závisí na schopnosti náležité substituce dosažení jiných statků dosažením žádané úrovně bydlení. (Mnozí z nás si jistě pamatují, jakých obětí byly schopny československé rodiny v 60. letech, aby si ušetřily na vlastní spartaky či oktávie, či jaký díl rodinných příjmů byl investován do tzv. druhého bydlení v podobě rekreačních chalup.) V obecné poloze je pak tato možnost nepřímo úměrná míře zásahu státu a institucí veřejné správy do trhu s byty a podmínek pro jeho fungování. Čím více regulací a dirigismu, tím omezenější prostor pro volbu žádoucího standardu bydlení a pravděpodobnost jeho dosažení.
Řečeno obvyklou terminologií, značná část veřejnosti i těch, kterým náleží rozhodovací pravomoci, zařazuje (vědomě či podvědomě) bydlení do okruhu veřejných statků. Odtud je pak odvozován nárok zvláštní povahy, tj. nárok na to, aby se o bydlení staral “někdo jiný”, aby stát sám řešil problém bytové krize a současně umožnil uživatelům bytů téměř neomezené spektrum způsobů, jak mohou s byty nakládat bez ohledu na vlastníky, a to zpravidla za dotovanou úhradu. Omyl spočívá v osudném nepochopení, že bydlení – přes četná nesporná specifika – podléhá obecným pravidlům nabídky a poptávky na základě ceny.
V knize “Rent Control: Myths and Realities” uvádí M.A. Walker, ředitel The Fraser Institute, řadu argumentů pro toto tvrzení, s nimiž nelze než souhlasit. Ani v bydlení není dost dobře možné stanovit cosi jako “základní standard”. Tzv. právo na slušné bydlení, tak častá vábnička demagogů, se ve skutečnosti vztahuje k velmi relativním pojmům. Jen velmi málo bytů má povahu “základního přístřeší”. Úrovně takových pojmů závisí na celkových podmínkách, místních tradicích, příjmových relacích ve společnosti apod. Většina bytů se vyznačuje různými přídatnými vlastnostmi, od nichž se odvíjí cena (ať již prodejní cena či výše nájmu). Tak jako u jiných statků, stárnutím bytu cena zpravidla klesá, renovací se však může zvyšovat. Důležitou roli hraje faktor polohy – ve kterém městě byt je, kde se nalézá v rámci tohoto města a konečně i kde se nalézá v rámci domu. Cena závisí na agregátní hodnotě či kvalitě. Základní potřeba je zpravidla menšinovou složkou celkové hodnoty. Jednotlivé parametry této hodnoty vystupují v rodinných rozpočtech jako konkurenti jiným druhům statků. Celková poptávka je limitována příjmovou situací, cenami služeb a cenami konkurenčního zboží. Nabídku ovlivňuje – tak jako u jiných druhů zboží – pružnost investičního prostředí a únosná míra zisku.
Dalším velkým omylem, souvisejícím s mylným chápáním bydlení jako veřejného statku, je domněnka, že nabídka je netečná k okolí, tj. je povahy stálé a málo ovlivnitelné. Nabídka bytů může být povzbuzována liberální politikou centrální i lokálních vlád, daňovými a jinými ekonomickými nástroji, celkovou deregulací. Žádný investor však nebude přispívat svým kapitálem ke zvýšení nabídky, jestliže nebude znát přijatelnou odpověď na otázky – jaké celkové náklady, jaká míra zisku, jaké zdanění příjmu z investice lze očekávat? To vše jsou otázky výsostně ekonomické. Jakkoli přitom patří nabídka bytů mezi velmi setrvačné ekonomické kategorie, lze ji vhodným přístupem ovlivnit i velmi radikálně. Svědčí o tom mj. často citovaný příklad z období po velkém zemětřesení v San Franciscu v roce 1906. Přestože tehdy přežila pouhá polovina původního bytového fondu, okamžitě absorbovala o 20 % více obyvatelů oproti původnímu stavu. Zcela liberální prostředí pro volný trh a investice do bydlení pak umožnilo velmi rychlý návrat celého města do původního stavu.
Můžeme nalézt celou řadu dalších analogií trhu s byty s jinými parciálními trhy. Je například pozoruhodné, jak často se míjí účinky snahy učinit část bytového fondu dostupným i pro chudé rodiny tím, že jsou pro ně stavěny tzv. levné byty. V knize “The Excluded Americans” upozorňuje William Tucker na zajímavou podobnost chování spotřebitelů na trzích s byty a automobily. Tak jako v případě automobilů, kdy nelze vypozorovat jednoznačnou orientaci chudších na nové levné vozy (většina z nich dává přednost ojetým, původně dražším vozům), značná část sociálně slabších rodin bydlí v bytech, které nebyly stavěny s původním záměrem sloužit chudým. Většina seriozních pozorování ze sféry bydlení často shodně konstatuje, že hromadná výstavba bytů pro chudé, které domácí politikové i intelektuálové nazývají sociálními byty, vede ke zrychlené degeneraci a devastaci těchto bytů – tím větší, oč koncentrovanější taková výstavba je.
Rozhodující většina zkušeností ze sektoru bydlení tak směřuje k závěru, že ignorance či nepochopení základních ekonomických kategorií a jejich funkcí ve sféře bydlení je nejčastější příčinou chybných rozhodnutí i problémů. Nejostřejších kontur nabývají tyto problémy ve spojení s otázkou regulace nájemného.

Reforma bytové politiky v České republice: zatím nesmělá

Porevoluční vláda i parlament byly po r. 1989 postaveny před nesmírně obtížnou úlohu. Tváří v tvář hluboké devastaci hospodářství, sociálních poměrů i životního prostředí, provázené ve svých důsledcích ještě zhoubnější devastací tradičních hodnot a morálky, musely se rozhodovat o způsobech, jimiž je třeba následky komunistického režimu rychle a pro obyvatelstvo únosně řešit.
Volba metody – frontální rekonstrukce nemocného státu – byla bezesporu správná. Postupu reformy od obecných rámců (především makroekonomické stabilizace) k reformám dílčím nelze nic vytknout a byl také ve svých výsledcích úspěšný – přinejmenším ve srovnání s jinými postkomunistickými zeměmi. Zde však není úkolem opakovat dobře známé úspěchy radikální ekonomické transformace. Je čas vstoupit hlouběji do poškozených tkání systému. Objevíme v nich trhlinu, která – neřešena – by mohla přivodit vážnou újmu veškeré snaze o nápravu poměrů. Touto trhlinou je politika bydlení zatím všech porevolučních vlád.
Pozadí bytové politiky bývalé federální i obou českých reformních vlád lze při určitém zjednodušení vcelku snadno pojmenovat. Hlavním, explicite definovaným cílem obecné reformní strategie bylo dosáhnout standardního ekonomického a politického prostředí při udržení širokého společenského konsensu s tímto postupem. Zatímco však vlády (správně) odvážně uvolňovaly ceny většiny komodit, liberalizovaly zahraniční obchod, udržovaly měnovou stabilitu i rozpočtovou disciplínu, zásahy do bydlení vyhodnotily (třebaže spíše implicite) jako krok, který by žádoucí sociální rovnováhu rozkolísal přespříliš. Deregulace, omezení státních a veřejně správních zásahů jako obecný princip reformy, se tak v oblasti bydlení uplatňovala až dosud pomalu a cudně. Na tom nic nemění ani skutečnost, že i skromné kroky správným směrem vždy posloužily opozici (zpravidla té, jejíž svědomí by stav v bydlení měl tížit nejvíce) k halasné kritice pod praporem obhajoby “zájmů společnosti”. I v bydlení však má takový pseudosociální pohled důsledky antisociální.

Dosavadní kroky vlády a parlamentu

Pomineme-li spíše omezený vliv prvního restitučního zákona (tzv. malé restituce) na transformaci vlastnictví ve sféře bydlení, v roce 1990 se v politice bydlení nestalo prakticky nic. Teprve schválením státní bytové politiky České republiky v polovině roku 1991 spatřila světlo světa ucelenější koncepce politiky státu v této oblasti. Bytová politika se podle této koncepce měla opírat o myšlenku, že další udržování přídělového systému je nepřijatelné. Vláda správně konstatovala, že nedostatek bytů je produktem tohoto systému, v němž jednotné a regulované ceny deformují trh, jehož uvolnění podmiňuje likvidaci nedostatku bytů. Koncepce předpokládala odstranění plošných dotací, přijatelnou míru postupné deregulace nájemného a vytvoření legislativních podmínek k prodeji bytů do vlastnictví. V rozporu s původním odhodláním se však postup podle principů této koncepce zpomaloval a odkládal.
Současně skokem postoupila vlastnická transformace. Zákonem č. 172/1991 Sb. přešlo cca 900 tis. bytů do vlastnictví obcí. Toto množství představuje většinu do té doby státních bytů, resp. asi 1/5 veškerého bytového fondu. Při neexistenci rozumných pravidel pro privatizaci bytového fondu a nedostatku prostředků pro jeho údržbu se tak obcím dostalo spíše danajského daru (třebaže je pro úplnost nutno dodat, že mnohé z nich o něj velmi usilovaly).
Odstranit některé překážky rozvoje trhu s byty se pokusil návrh zákona o vlastnictví bytů a nebytových prostorů. Příznačné je, že tento návrh musel být podán poslanci federálního parlamentu – ač připraven ve vládě, zmítal se ve sporech mezi obecně správnou koncepcí a širokou škálou retardujících principů, prosazovaných především některými ministerskými úředníky s jejich “zkušeností” se správou bytového fondu za socialismu. Záměrem zákona bylo právně umožnit prodej bytů do individuálního vlastnictví a stanovit pravidla pro vztahy v takto vzniklých společenstvích vlastníků bytů v jednotlivých domech (tzv. kondominiích). Opozici tomuto zákonu tvořily jak snahy vyřešit veškeré problémy bydlení včetně vztahů mezi vlastníky a nájemníky, tak přímý odpor ze strany těch, kteří nepovažovali kondominiální způsob vlastnictví za funkční a zablokováním zákona chtěli preferovat prodeje celých domů. Ještě v létě roku 1993 je tento zákon teprve znovu projednáván.
Částečné změny přinesla úprava občanského zákoníku v oblasti nájemních vztahů. Nejstrnulejší pasáže sice byly novelou z roku 1992 odstraněny, i zde se však proces nápravy pokřivených poměrů zastavil v půli cesty. V občanském právu zůstala některá konfliktní omezení vlastnických práv, jako například režim příliš širokého práva přechodu nájemního vztahu, nevyjasněná povinnost bytové náhrady v případě soudní výpovědi z bytu, slabá ochrana proti protiprávnímu užívání bytu apod.
Transformace vlastnictví bytů pokročila již na sklonku roku 1991 v sektoru družstevního bydlení. Právně byla ustavena možnost družstevníků požádat o převod užívaného bytu do vlastnictví. Téměř tři čtvrtiny domácností v družstevních bytech (560 tis.) této možnosti využily ve stanoveném termínu. Některé aspekty tohoto způsobu přechodu vlastnictví zůstaly nedořešeny, hlavní brzdou rychlejšího postupu však bylo reálné chování mnoha dosavadních managementů stavebních družstev, projevující se v dovedném kladení různých překážek skutečné transformaci. Ačkoli znění zákona neumožňuje podmiňovat přechod vlastnictví ničím nad rámec tohoto zákona, v praxi se tak často děje např. vymáháním prostředků na dokončení různých investicí, vázáním převodů na rozhodnutí všech domácností apod.
I v roce 1992 došlo pouze k pomalé deregulaci ekonomických zásahů státu do nájemního (aj.) bydlení. Na začátku roku sice ministerstvo financí částečně upravilo systém placení služeb v oblasti bydlení i ve výpočtu nájemného a v létě 1992 byly částečně uvolněny limity cen nájemného (o 100% původní výše), liberalizace však zdaleka nedosáhla ani úrovně nákladů, které v bydlení hradí vlastník – ať již je jím stát, obec, firma či soukromá osoba.

Bydlení na počátku 90. let – základní údaje a hodnocení

Pro jakékoli úvahy o reformě bydlení je nutno znát řády a proporce ve sféře bydlení, jichž se reformní kroky budou dotýkat.
Při sčítání lidu, domů a bytů v České republice (k 3.3.1991) bylo na území ČR celkem 4 O76 tis. bytů, z toho 3 704 tis. trvale obydlených a 372 tis. (9,1% ze všech) neobydlených. Oproti poslednímu sčítání v r. 1980 se zlepšila většina ukazatelů průměrné úrovně bydlení – obložnost (počet obyvatelů na 1 byt), velikostní struktura, vybavenost bytů technickou infrastrukturou. Nicméně při klesajícím tempu výstavby je zřejmé, že rozsah tzv. neuspokojené potřeby bytů se nijak výrazně nesnížil.
Údaje o počtu dokončených bytů za roky 1990 a 1991 vysílají první, zatím však bohužel jen slabě slyšený varovný signál. V roce 1990 se postavilo ve všech formách výstavby 44 594 bytů, v roce 1991 to bylo 41 719 bytů (pro srovnání: 1985 – 66 678 bytů, 1986 – 47 080 bytů, 1989 – 55 073 bytů). Jiný obraz ale dostáváme při pohledu na množství bytů, jejichž výstavba byla v příslušném roce zahájena:

1990 1991

družstevní výstavba 30 187 3 547
komunální (státní a
obecní výstavba) 15 069 1 628
individuální výstavba 52 679 10 945

Podobný trend byl zřejmý i v roce 1992. Není divu, radikální ekonomická reforma nebyla provázena konzistentní reformou bytové politiky. Neexistence motivujícího prostředí nejen že znemožnila bezprostřední rozvoj trhu s byty, ale velmi nepříznivě ovlivnila i očekávání potenciálních stavebníků v dlouhodobějším horizontu. Ve standardním tržním systému nic nedonutí investora stavět, jestliže nemá alespoň elementární naději, že jeho investice bude základem budoucího zisku.
V časopise Ekonom č.31/92 srovnává M. Hejda kritickou situaci ve výstavbě bytů s podobnou, jaká u nás nastala po 1. světové válce. Tehdejší vláda přikročila k řadě podněcujících opatření, k nimž patřily vládou garantované půjčky (až do výše 95% celkových nákladů), daňové úlevy stavebníkům apod. Rychle vznikala veřejně prospěšná stavební a bytová družstva (v roce 1924 jich bylo na území Čech a Moravy 1.100 !).
První republika byla založena na standardním ekonomickém systému. Dnes se v oblasti bydlení postupuje pomalu i s ustavením elementárních parametrů takového systému, přičemž se opouští veřejné financování bytové výstavby. Kumulativní efekt – celkové zhroucení nové výstavby – je tak časovaným nebezpečím.
Jiným častým zdrojem nedorozumění i demagogie je rozsah předmětu, jehož se jednotlivá opatření politiky bydlení mohou dotknout. Velká čísla, s nimiž se pracuje při informacích o bytovém fondu, často zavádějí k představě, že deregulativní zásahy postihnou bezprostředně mnoho milionů občanů. V konečném efektu jistě, nicméně jsem přesvědčen, že pozitivně. Avšak např. uvolnění státem regulovaného nájemného zasáhne okamžitě právě jen byty nájemní, kterých je ve srovnání s jinými formami bydlení menšina.
Přibližně 1 milion bytů (cca 25% ze všech) v tzv. obytných domech dnes tvoří základ nájemního bytového fondu (z toho cca 90% je ve vlastnictví obcí), zhruba 800 tisíc bytů je družstevních (20% ze všech). Zbytek, tj. asi 55% veškerého bytového fondu, je v soukromém vlastnictví, z čehož pouze malá část (dle odhadů) je pronajímána – ve velkých městech je jich více, a to převážně v restituovaných domech.
Relace mezi průměrnou výší nájemného a průměrnými náklady na správu, údržbu a opravy jednoho bytu zůstávají i v první polovině roku 1993 zcela nepřiměřené. Průměrné měsíční nájemné v trvale obydlených bytech (týká se cca 1,5 mil. bytů) činilo 230 Kč na jeden byt 1). Průměrné náklady na běžný provoz domů se dle údajů ministerstva hospodářství pohybují v rozmezí 230 – 400 Kč měsíčně na jeden byt. Regulované nájemné je tedy stále ještě nižší než náklady a do nájemního bydlení stále ještě proudí mohutný objem prostředků ve formě dotací – ať již je dotujícím přímo soukromý vlastník, nebo obec či stát, tedy všichni daňoví poplatníci.
–––––
1) Průměrná hodnota samozřejmě skrývá hodnoty krajní – v mnoha bytech, zejména v panelových sídlištích, dosahuje nájemné výše 800-1000 tis Kč měsíčně, na druhé straně v bytech ve starší zástavbě platí nájemníci často i méně než 150 Kč měsíčně.
–––––
Obyvatelé nájemních bytů pochopitelně neplatí pouze toto základní nájemné. V celkových výdajích na bydlení činí hrubé nájemné pouze cca 1/5. Ve vztahu k průměrným měsíčním příjmům domácnosti představuje toto nájemné jen necelá 3%. Ostatní náklady, zejména výdaje na elektřinu, plyn, vodné a stočné, vytápění a ostatní služby dosahují v průměru 900 Kč měsíčně. Celkově tak domácnosti v nájemních bytech vynakládají na bydlení zhruba 12% ze svého průměrného měsíčního příjmu, což je hluboko pod úrovní, známou ze zemí se standardním hospodářským systémem. V průměru je to rovněž mnohem méně, než např. v Polsku či v Maďarsku. Nelze samozřejmě ignorovat sociální rozměr eventuálního uvolňování nájemného – je však třeba jej nahlížet v souvislostech, při vědomí, že samotné nájemné je výrazně menšinovou složkou celkových výdajů na bydlení a i radikálnější procentuální uvolnění představuje v průměru mnohem méně drastický tlak na rodinné rozpočty, než je často demagogicky uváděno.
Pokud jde o zmíněné dotace, po roce 1991 byly sice odstraněny státní účelové subvence z rozpočtu, které ještě na začátku 90. let vyrovnávaly tento rozdíl přímo (ještě v roce 1990 to bylo 4,8 mld. Kč), z logiky věci však plyne, že příslušné náklady musely být tak jako tak uhrazeny. Po převodu většiny státních bytů do obecního vlastnictví převzaly toto břemeno obce a prostředky na dotace se pouze přesunuly do celkového objemu státních příspěvků obcím. Soukromí majitelé domů, tj. skupina, která se po restitucích významně zvětšila, nedostává dotace žádné. Při rychlém růstu nákladů, zejména cen stavebních prací, oprav a materiálu (zvýšily se v období od ledna 1990 do července 1992 v průměru o 70%), technických služeb a poplatků za využití infrastruktury apod., se rozdíl mezi příjmy z nájemného a výdaji na údržbu bytů nijak výrazně nesnižuje. To je stav pro vlastníky nedotovaných bytů nadále neúnosný. Za takové situace není myslitelný ani zájem nových investorů o výstavbu domů s byty, neboť k průměrným nákladům na údržbu je třeba v případě nové investice připočíst náklady na výstavbu. Průměrné náklady na výstavbu jednoho bytu se v čase rovněž rychle zvyšují. V současné době převyšuje tato částka hodnotu 0,5 mil Kč, tj. 3x více, než tomu bylo na konci 70. let. Investor neměl až do července roku 1993 zaručenu nejen alespoň minimální míru zisku, ale ani návratnost hrubé investice. Teprve podle nové vyhlášky o cenách nájemného je možné uplatnit libovolnou výši nájemného u domů s byty, postavených po 1.7.1993 bez účasti státních prostředků. Je nyní otázkou, jak rychle toto bezesporu správné opatření prostoupí do běžného investičního chování, aby byla mezera ve výstavbě postupně zaplňována.

Politika bydlení v roce 1993

První nesmělé kroky z léta 1992 pouze zmírnily tempo rozevírání nůžek mezi příjmy a náklady. Až během první poloviny roku 1993 přichází česká vláda s některými návrhy, které by měly oslabit nejhorší důsledky zanedbání politiky bydlení. Na jaře tohoto roku přijala vláda tzv. “Východiska a zásady státní politiky bydlení v ČR”. Koncepce bytové politiky počítá podle tohoto materiálu s další deregulací nájemného, a to v prvním kroku o 40%. Současně již na počátku roku oznámil premiér Klaus, že toto uvolnění nelze ze sociálních důvodů uskutečnit dříve než od ledna roku 1994. Tento politický postoj je stvrzen i novou vyhláškou, upravující výši a způsob výpočtu regulovaného nájemného. Vyhláška sama odstraňuje některá pokřivení v oblasti nájemních vztahů – zejména zjednodušením výpočtu nájemného podle jednotky plochy bytu, dále zmíněnou deregulací v nově postavených domech. Logika postupu je správná a správně se v úvahách o deregulaci váže další uvolňování nájemného na zavedení cílených sociálních příspěvků na bydlení, tj. dotací těm, pro něž by zvýšení nájmu znamenalo neúnosný zásah do rodinného rozpočtu. Přesto lze vznést výhrady vůči hodnotě jednotlivých parametrů celého modelu deregulace.
Především tempo a výše samotných hladin postupné deregulace nejsou vzhledem k výše popsaným souvislostem dostatečné. Uvolnění o 40% vyrovná podle autorů návrhu průměrné výše příjmů a výdajů ve sféře nájemního bydlení. Sami tito autoři (MH ČR) však přiznávají, že tento krok nepostačí na krytí souhrnných nákladů, které by měly být investovány do odstraňování důsledků zanedbané údržby a oprav a negeneruje zdroje na prostou reprodukci v bydlení. O samotné tezi o vyrovnání bilance zisku a nákladů lze pochybovat vzhledem k tempu růstu cen ve stavebnictví a oborech souvisejících. Vlastníci tak před sebou valí většinu zátěže z minulosti, bez bezprostřední naděje na rychlou nápravu.
Proklamovanou součástí bytové politiky vlády je i přijetí zákona o vlastnictví bytů jako jednoho “z nezbytných nástrojů bytového trhu”. Umožnit kondominiální způsob vlastnictví, jehož podstatnou vlastností je přímé (reálné) vlastnictví bytu či nebytového prostoru a z toho vyplývající vztahy k ostatním částem domu, je stále více žádoucí. O tento institut má zájem jak mnoho potenciálních nabyvatelů, tak zejména obce, které budou hlavním prodejcem bytů. Reálný trh s byty si nelze bez tohoto nástroje představit, jakkoli část politiků a teoretiků dává přednost prodeji celých domů a tedy zachování nájemních vztahů při privatizaci bytového fondu. Hlavním argumentem pro prodej jednotlivých bytů je v této diskusi skutečnost, že v prostředí s regulovaným nájemným nelze počítat s objemově významnější privatizací, neboť vlastnictví domu s byty ještě dlouho nebude přinášet ani nejnutnější zisk. Motivem ke koupi takového domu pak může být především snaha buď pouze řešit vlastní bytovou situaci kupujícího (což individuální vlastnictví bytu umožňuje rovněž), nebo využít byty v domě k jiné (výdělečné) činnosti, např. převodem na nebytové prostory. Vztahy mezi vlastníkem a nájemníky zvláště tato druhá možnost samozřejmě zhoršuje.
Vládou přijatá východiska politiky bydlení obsahují konečně i zavedení adresných dotací, resp. cílených příspěvků těm, kteří si nemohou dovolit – zejména v období přechodu na tržní systém – hradit zvyšující se náklady na bydlení ze svých příjmů. Dosavadní způsob státního subvencování nájemního bydlení nerozlišoval skutečně “potřebné” příjemce od těch, kteří jsou schopni krýt i vyšší náklady. Dotace byly plošně přidělovány podle počtu bytů ve státním vlastnictví, “bohatí” i “chudí” platili stejné (nízké) nájemné. Vláda správně spojuje proces deregulace nájemného se spuštěním systému adresných příspěvků. Ten je sám (a zejména jeho konkrétní parametry) velice složitou záležitostí, zvláště v prostředí, v němž se zavádí poprvé a chybí zkušenost.
Ještě v době existence federace vypracovala skupina expertů z Urban Research, týmu, působícího u nás v rámci programu pomoci vlády USA (USAID), zásady použití systému příspěvků na bydlení. České ministerstvo práce a sociálních věcí prosazuje odlišný model, jehož základem jsou příspěvky na částky, o něž se nájemné v dílčích krocích zvyšuje. Výše těchto příspěvků se odvozuje od příjmové situace domácností a okruh příjemců je definován souborem těch, kteří jsou adepty sociálních příspěvků na základě tzv. režimu sociální potřebnosti. Tento návrh zcela rezignuje na možnost zahrnout do sociální situace domácnosti i majetkové poměry. Kromě toho byla odmítnuta myšlenka přispívat i těm, kteří “bydlí ve svém”, ačkoli je zřejmé, že nepřirozený vývoj postavil u nás do stejné řady chudé nájemníky i chudé vlastníky bytů či domů (ostatně mnohé zahraniční zkušenosti potvrzují, že mezi nájemci a vlastníky není příliš odlišné zastoupení domácností s nízkými příjmy). Jistě je lépe “nějak začít” a nedostatky systému odstraňovat postupně, jak bude jeho působení konfrontováno s realitou. Nicméně je rizikem takového postupu, že nevyvolá žádoucí efekt a vnese do samých základů reformovaného přístupu k bydlení nežádoucí návyky.
Pokud jde dále o výstavbu, určité zlepšení může přinést státní podpora stavebního spoření podle zákonem stanovených pravidel. Stát bude na tento systém přispívat do maximální výše 4,5 tis. Kč ročně. Prospěšnost stavebního spoření je známou zkušeností např. Rakouska či Německa, v němž se podobné systémy podílely během posledních 45 let více než 750 mld. marek na výstavbě téměř 11 milionů bytů. V našich podmínkách – při limitovaných možnostech státního rozpočtu, celkově nízké příjmové úrovni většiny obyvatelů i přerušené kontinuitě zkušeností s obdobnými systémy u všech jejich účastníků – nebude rozhodně stavební spoření dominantní cestou ke získání bytu. Může však spolu se zvýhodněnými úvěry stavebníkům rodinných domů a regionální podporou investic přispět ke zkrácení “čekací doby” na pořízení bytu.

Klíč k ekonomice bydlení: regulace nájemného

Bydlení je mezi všemi sociálními fenomény zvláštní svojí složitou podmíněností a závislostí na množství řádově zcela odlišných vlivů. Úroveň bydlení, nabídka bytů a služeb s bydlením spojených je ovlivňována jak celkovou hospodářskou a sociální politikou státu, tak zcela jedinečným, “místním” prostředím. Přesto málokterý ze speciálních jevů tak výrazně působí na výslednou povahu tohoto komplexního jevu, jako regulace nájemného – či lépe, volnost tvorby cen v nájemním bydlení.
Názor na potřebnost regulace výše nájmů je zpravidla – zejména ve standardních politických systémech – spolehlivým dělítkem mezi politickými stranami a zájmovými skupinami. Požadavek určité míry regulace je politickým lákadlem (tím sladším, čím vyšší je podíl domácností bydlících v nájmu). Mezi ekonomy, kteří jsou vybaveni znalostmi a daty a alespoň elementárním pochopením principů liberální ekonomie, však převládá názor, že regulace nájemného je ve svých důsledcích ohrožením přirozeného stavu, vedoucím k devastaci bytového fondu a zvyšování nedostatku bytů.
V knize “Rent Control: Myths and Realities”, vydané Fraserovým institutem ve Vancouveru v roce 1981 je velmi působivě znázorněn zhoubný účinek regulace nájmů. Každá z 15 kapitol knihy je uvedena fotografií rozsáhlých městských ploch s troskami bytových domů. Záběry byly pořízeny v různých městech světa a objekty na nich zachycené lze rozdělit do dvou skupin podle příčiny jejich zničení: buď jde o snímky z rozbombardovaných měst z doby druhé světové války, nebo o části měst, jejichž zničení je důsledkem kontroly nájemného. Kouzlo tohoto srovnání spočívá v tom, že je prakticky nemožné o kterémkoli z těchto obrázků s jistotou říci, zda domy na něm zachycené byly zničeny bombami nebo jejich vlastními obyvateli v regulovaném nájmu. Pokud čtenář nezná přímo příslušné místo, může pouze hádat. Příčinu poznat nelze.
Obecným důvodem škodlivosti kontroly nájmů je popření ekonomických rozměrů nájemného (resp. ceny bydlení). Nicméně i ve státech s téměř vzorovým liberálním hospodářským systémem nebyla a často stále ještě není regulace nájemného neznámým jevem, ať již v důsledku politiky vlád centrálních nebo lokálních. Ve většině západních zemích je sice od konce 70. let (v souvislosti s vystřízlivěním ze pseudosociálního snění let šedesátých) na ústupu. O regulaci nájemného však platí to, co o houbě dřevomorce: kde se uchytí, je velmi obtížné ji odstranit, ačkoli si osvícení lidé dříve či později všimnou, že zvláštní tvary a barvy její “plodnice” jsou jen pouhým povrchem, skrývajícím hluboce rozhlodanou materii stavby, dříve tak pevné.
Nejčastěji citovaným okamžikem “zavlečení nákazy” kontroly nájemného bývají období po velkých katastrofách, zejména válečných, řidčeji přírodních, které ničí celá města a v následujících dobách vyvolávají snahy chránit bydlení a bytový fond před účinky přirozeného trhu za situace dramatického nedostatku bytů. Walter Block, ekonom z The Fraser Institute, říká, že politicky je regulace nájmů prosaditelná jen tam, kde s ní nemají lidé zkušenosti.
Vzácnou jednotu expertů v názoru na zhoubnost kontroly nájmů dokládají pohledy dvou ekonomů ze zcela rozdílných duchovních líhní, Gunnara Myrdala a Miltona Friedmanna. Myrdal, architekt švédského asistenčního státu (“welfare-state”), považuje regulaci nájemného za “nejhorší příklad špatného plánování vládami, které ztratily odvahu a představivost”. Friedmann srovnává různá řešení dvou bytových krizí ve městě San Francisco. V roce 1906 byla po ničivém zemětřesení více než polovina lidí bez přístřeší. Okamžité zvýšení cen odstartovalo mohutnou výstavbu, vyšší nájmy vedly k účelnějšímu využití prostoru. Podle inzerátů z tehdejšího tisku byly přitom po celou dobu k dispozici i zcela laciné byty – empirický důkaz nepravdivosti tvrzení, že bohatí seženou byt vždy, chudí nikdy. V roce 1946 byl poválečný nedostatek bytů řešen regulací nájemného. Při poměrně vysokých příjmech obyvatel tak nastala situace, kdy lidé sháněli lepší bydlení, v prostředí kontrolovaného nájmu však nikdo nebyl motivován uvolňovat ani nepřiměřeně nákladné byty a důsledkem byl (při přívalu přistěhovalců) značný nedostatek. Kontrola nájmů prospěla jiným, než měla: těm, kteří již jeden či více bytů užívali, nikoli těm, kteří byt sháněli.
V mnoha zemích se ukazuje, že ačkoli je kontrola nájemného původně zamýšlena jako krátkodobé opatření, stejně tak se zpravidla usazuje na mnohem delší dobu. Nestandardním podmínkám, které přinášejí výhody určité skupině lidí, tato skupina snadno přivyká, těžko odvyká. Čím déle však trvají taková opatření, tím horší mají účinky. Zmrazují novou výstavbu, a pokud se vůbec ještě staví, jsou nové levné byty pohlcovány silnou skupinou zájemců o levné bydlení. Rozrušují daňovou základnu, neboť mj. redukují počet poplatníků a snižují absolutní výše příjmů.
Klesne-li nájemné vzhledem k regulaci pod úroveň nákladů na provoz, údržbu a správu domů, znamená to, že rozdíl musí být někým dotován. Nejenže tak daňoví poplatníci přispívají na bydlení jedné vybrané skupině, ale navíc se otevírá prostor pro růst byrokracie, která značnou část dotací spotřebuje na reprodukci sebe sama a pokud i prostředky věnuje na záchovu nájemních domů, činí tak zpravidla neefektivně. Tento systém známe dobře z poměrů u nás – roční 5-6ti miliardové dotace se rozplývaly v chátrajícím bytovém fondu jako kapky vody v moři.
Politické důvody jsou nabíledni: zpravidla jsou používány tři hlavní argumenty.
Především se často tvrdí, že regulaci je třeba zavést kvůli nedostatku bytů. Obhájci tohoto argumentu hlásají, že jakmile se zvýší počet bytů, bude možné regulaci odstranit. Jde o klasický příklad záměny příčiny s následkem. Počet volných bytů se v regulovaném prostředí nezvýší ani novou výstavbou (neboť je likvidována investiční aktivita), ani uvolněním bytů v “záložním držení”, které je velmi levné. V kanadském Torontu byla zavedena kontrola nájemného v době velké přistěhovalecké vlny v polovině 70. let. Cena nájemního bydlení zde v letech 1963-78 klesla ve srovnání s náklady na bydlení v rodinných domcích na polovinu. Klesla dokonce i v poměru k inflaci (nájemné vzrostlo za toto období o 20% méně než ceny). Podobně v Anglii po 1. světové válce
vzrostly ceny od r. 1915 do roku 1939 zhruba na dvojnásobek, ale nájemné se nezměnilo. Důsledky byly téměř notoricky stejné: úpadek výstavby, podvázaná mobilita obyvatelstva s následky pro celé regiony.
Dalším často se vyskytujícím motivem je samotný tlak nájemníků jako silné lobby. Švédská národní asociace nájemníků před časem vymohla “kolektivní smlouvu” s vlastníky o regulované výši nájmu. Je-li tímto vlastníkem obec (ve Švédsku výrazný podíl), je navíc politicky motivován udržovat nájemné na nízké úrovni. Ti, kdo vytvářejí zdroje obecního rozpočtu (více či méně všichni obyvatelé), zpravidla nemají možnost rozlišit, do kterých oblastí směřují právě jejich peníze. Obecní domovní fond pak spotřebuje obrovské částky z lokálních rozpočtů.
Velmi často se také soudí, že vláda (ať již státní nebo lokální) nemůže “nic nedělat” proti rostoucím cenám. Pomineme-li obecnou námitku, že tento přístup přisuzuje vládě poněkud jinou roli, než by měla mít, takový argument je opět velmi neekonomický (a tedy i “asociální”), resp. vyzývá vládu, aby s růstem cen bojovala jinak než fiskální a finanční politikou. Vede tak k nebezpečnému precedentu – rozšíření požadavků na kontrolu cen i na jiné komodity. Konečně je to argument i empiricky velmi chabý, neboť kontrola nájmů nevede k vyřešení problémů s bydlením a naopak negativně zasahuje do jiných parciálních trhů (tlak na zvýšenou spotřebu a růst cen se projeví v jiných oblastech apod.). Tak jako všude jinde, i v oblasti nájemného platí, že jakási “spravedlivá” cena neexistuje, zdánlivá “spravedlivost” kontrolované ceny nájmu se projeví dříve či později negativními (a tedy v této logice “nespravedlivými”) důsledky jinde – nejrychleji v úbytku volných bytů a devastaci bytů existujících.
Kontrola nájemného může přinést i jiné a svou povahou hlubší a vážnější problémy, vedoucí často k absurdním jevům. Bertrand de Jouvenel popisuje situaci v poválečné Paříži, kdy “díky” regulaci nájemného stál nájem tolik, co 11 krabiček cigaret, a okamžitě se zvýšil nedostatek bytů do takové míry, že mladé páry trávily většinu času sháněním starých lidí, o nichž se dalo předpokládat, že brzy zemřou. Mladé manželky slídily po parcích, stopovaly domů starce, aby se mohly jakýmkoli vhodným způsobem “vetřít do přízně” těchto “obětí” a získat později jejich byt.
O tom, jak při cenové regulaci vzkvétá černý trh, není jistě třeba nikoho, kdo zažil 42 let komunistické “bytové politiky”, zvláště přesvědčovat. Je ale s podivem, jak málo lidí si všímá, že vlastně i při (nebo lépe: právě při) systému kontroly nájemného přináší tento druh bydlení vyšší náklady i pro samotné nájemníky. Chtějí-li se totiž např. přestěhovat, musí platit vysoké (černé, resp. pseudotržní) odstupné za nový nájemní byt. Čekají-li na přidělení bytu, zpravidla musí podplatit příslušné úředníky, aby se vůbec kdy dočkali, nebo jsou odsouzeni čekat často až desítky let. Ztráty (a to zdaleka nejen finanční), vzniklé neřešením bytového problému, jsou zpravidla mnohem větší, než “zisk” na ušetřeném nájmu.
Jiné hluboké důsledky regulace nájemného popisuje Friedrich von Hayek. V systému, v němž užívání bytu patří mezi cenově podhodnocené složky komplexního trhu, stagnuje přirozená mobilita obyvatelstva. Zaměstnanému obyvatelstvu se vyplácí dojíždět i na značné vzdálenosti, než aby riskovalo ztrátu výhodného bydlení. Ze stejných důvodů může tato tendence vést až k růstu nezaměstnanosti. Hayek rovněž upozorňuje na negativní vliv regulace na investice do výstavby, které deformují přirozenou alokaci zdrojů. Jednu z důležitých alternativ řešení spatřoval už před 2. sv. válkou v oddělení ochrany od majetku a její přiřknutí konkrétním osobám, které ji potřebují.
Spolu s Tedem Dienstfreyem z California Housing Council lze závěrem obhájcům kontroly nájemného položit čtyři základní otázky:

1. Je možné zlepšit bydlení nájemníků (zvláště těch s nízkými příjmy) bez výstavby nových bytů?
2. Je možné očekávat, že vláda bude poskytovat nájemní bydlení?
3. Chcete do kontroly nájemného investovat své úspory?
4. Budete se starat o údržbu bytu a domu – a jak – chcete-li bydlet v kontrolovaném nájmu?

Zodpovědět tyto otázky nelze uspokojivě jinak než kriticky vůči kontrole nájemného. Bohužel, část společnosti přivyká snadno pohledu na tržní nájemné pouze jako na nástroj “nespravedlivého” obohacování se vlastníků. Zatímco však v mnoha západních zemích se politicky diskutuje o míře zisku (a tedy nikdo nezpochybňuje, že regulované nájemné nesmí klesnout pod úroveň nákladů), náš problém je řádově hlubší. Maximální hranice výše nájmu dosud nedosahuje ani výše nákladů. A konečně zcela irelevantní je poukazování na vztahy vlastníků a nájemníků, na jejichž podobu má kontrola nájmu zpravidla škodlivý vliv. Nicméně je patrná tendence věnovat pozornost statisticky okrajovým příkladům těchto vztahů a z nich odvozovat nezbytnost ochrany nájemníků. Taková ochrana je nutná potud, pokud má chránit právní prostředí, pravidla pro uzavírání nájemních smluv a záruku stability uzavřených právních vztahů. Je takřka posláním odborné veřejnosti šířit do obecného vědomí pravou podstatu normálních vztahů v bydlení a vytlačovat tak neadekvátní pozornost margináliím a falešným argumentům.

Jaká by měla být politika bydlení?

Nejjednodušší je pochopitelně obecná odpověď: rozumná, důsledná a zejména by měla být vypracována bez dalšího otálení. Má však vůbec nějakou politiku bydlení mít stát ? Ano, má. Zvláště v situaci, kdy minulý režim tak důkladně vyhladil veškeré přirozené principy vztahů lidí k jejich bydlení, principy ekonomických vazeb a právního prostředí v oblasti bydlení. Protože stát má ještě stále v rukou klíče od mnohých zámků, jimiž je cesta k přirozenému stavu uzamčena. Musí tyto klíče použít, a to v náležitém pořadí, s představou, jaké účinky příslušné kroky vyvolají. Politika bydlení musí být z podstaty věci komplexní, jako je komplexní předmět, jímž se zabývá.

Hlavní směry pro léta devadesátá: zápas s časem a odvahou

V předchozím textu byl zmiňován přehled oblastí, které nová česká vláda správně označila za podstatné pro politiku bydlení. Správná koncepce však má dvě zásadní vady: jako reforma není věcně důsledná a probíhá příliš pomalu. Málokdo z těch, kteří mohou reformu ovlivnit, vnímá, jaký se vlastně běží závod s časem. Málokdo má také odvahu označit některé tzv. sociální aspekty bydlení za svými důsledky antisociální. Většina opakuje stejnou chybu: podcenění problému, které může znamenat tím vážnější komplikace, čím déle bude přetrvávat. Bez aspirace na úplné vyčerpání témat se nyní pokusím připomenout základní směry, jimiž by se měla řídit pozitivní politika bydlení v nejbližší době.

Transformace vlastnictví

Zopakujme si, jaké dosud proběhly změny vlastnických vztahů. Byl to převod většiny státních bytů na obce, transformační družstevní zákon, restituce, v menší míře pak privatizace některých podnikových (státních) bytů. Reálně však zatím pouze restituce znamenaly významnější “konečnou” změnu ve smyslu privatizace bytového fondu.
Samostatnou kapitolou je bytové družstevnictví. Krok bytových družstev k privatizaci se zastavil v půli cesty. Téměř 3/4 družstevníků využily zákonného práva a vyzvaly orgány svých družstev k převodu bytu. V praxi se však ukázalo – pouze zdánlivě paradoxně – že této privatizaci brání neexistence právního základu vlastnictví jednotlivých bytů. Ještě dříve, než byl “oficiálně” použit tento argument, kladly profesionální aparáty bytových družstev jiné technické a ekonomické překážky. Často se pokoušejí spojovat převod bytů s různými podmínkami, např. podílem družstevníků na vyrovnání nejrůznějších závazků, které vytvářejí právně i finančně neschůdné situace. V rámci privatizace družstevních bytů by měla být jednoznačně vyjasněna otázka všech druhů závazků (i vůči státu) a zejména budoucího vztahu dnešních družstevníků k nebytovému majetku, na jehož vybudování se v různé míře svými vklady podíleli. Pravidla pro dokončení družstevní privatizace je třeba v obecné podobě vtělit do zákona. Mimoto by držitelé družstevních bytů měli mít k dispozici přiměřená pravidla postupu pro řešení místně i věcně specifických problémů.
Zásadní přerod vlastnických poměrů v bydlení, dnes komunálním či státním, může přinést teprve zákon o vlastnictví bytů (viz též kap. 3). Absence zákona měla až dosud za následek omezení spektra způsobů privatizace bytového fondu. Byty a nebytové prostory jako subjekty občanskoprávních a majetkových vztahů mohly být prodávány pouze dle režimu 27 let starého zákona o osobním vlastnictví k bytům (přičemž sám pojem osobního vlastnictví byl již z našeho právního řádu odstraněn). Podle tohoto zákona mohly být prodávány pouze byty v nové výstavbě, určené do vlastnictví, nebo byty ve vlastnictví státním, došlo-li k prodeji všech bytů v domě.
Všechna doposud projednávaná znění zákona obsahovala řadu sporných míst, “křižovatek”, z nichž lze vyjít (pokud jde o obsah a řešení) různými směry.
Především je nutno zmínit otázku, v jakém vztahu k bytům budou dle režimu zákona současní uživatelé bytů (nájemníci), jež mají být prodávány. Řešení by mělo vyloučit dva možné extrémy, z nichž prvním je absolutní liberalizace prodeje (kdy byt by bylo možno okamžitě prodat libovolnému kupci), druhým pak trvalé omezení prodeje na možnost prodat byt pouze dosavadním uživatelům. První z uvedených krajností byla již ve všech variantách vyloučena. Druhá z nich by de facto znamenala fixaci současného stavu, paradoxní zablokování cesty k trhu s byty nástrojem, který by ji měl uvolnit.
Další sporný bod představuje otázka vztahů mezi vlastníky, ve které se změní dosavadní nájemci koupí bytů podle tohoto zákona. Přirozené by bylo, kdyby práva i povinnosti vlastníků byly úměrné velikosti jejich vlastnického podílu. Rozumné řešení by představoval model, v němž by se rozhodovací práva i povinnosti (např. při hrazení nákladů na provoz, údržbu apod.) odvozovala od zvoleného klíče, např. od poměru podle velikosti podlahové plochy vlastněného bytu. Tento model však nelze uplatňovat pouze u povinností, musí stejně tak platit i pro rozhodovací aj. práva.
Problematické bude i řešení situací, kdy některý ze subjektů podle zákonem vzniklých vztahů ve společenství vlastníků nebude řádně plnit své povinnosti, popř. hrubě porušovat sjednaná i přirozená pravidla soužití v domě.
Nemožnost vzniku kondominiálního vlastnictví bytů je právem kritizována zejména ze strany obcí, budoucích největších prodejců bytů. Mnohá obecní zastupitelstva tak volila cestu prodeje celých domů jedinému vlastníku, kterým je buď např. družstvo, vytvořené ze současných nájemníků, nebo libovolný jiný individuální vlastník. Oba způsoby však mají svá úskalí – v prvním případě je zpravidla nutno přesvědčit o koupi všechny nájemníky v domě, v druhém pak lze zpravidla prodat pouze domy s atraktivními nebytovými prostory, které mohou uhradit náklady spojené s koupí a provozem. Většina obecních zastupitelstev však s prodejem značné části bytového fondu čeká na zmíněný zákon. Mnoho z nich již připravuje podmínky postupu při prodeji, jejichž obsah mnohdy vyvrací demagogické obavy, že si obce jako vlastníci s transformací bytů vůbec neporadí, nebo budou postupovat chaoticky, popř. prodávat byty buď příliš levně nebo příliš draze.
Starosta města Přelouče D. Kulka navrhuje především stanovit základní cenu bytu, odvozenou od velikosti podlahové plochy, stáří a stavební povahy domu, korigovanou koeficienty dle technického vybavení, polohy domu a jeho technického stavu. Pro samotný prodej doporučuje vypracovat schéma, v jehož rámci by nejprve mohly být za zvýhodněných podmínek vyměňovány byty určené k privatizaci za ty, jež privatizovány nebudou. Poté by zájemci z řad uživatelů dostali možnost požádat o odkoupení za výše zmíněnou základní cenu. V dalších kolech by byly dosud neprodané byty nabízeny rozšiřujícímu se okruhu zájemců, popř. právnických osob, jež by zakládali. Celý postup by byl provázen masivní informační kampaní a technickými a poradenskými službami ze strany městských orgánů.
Zákon o vlastnictví bytů a nebytových prostorů bude bezesporu modifikovat mnohé z postupů, konstruovaných obecními zastupitelstvy. Měl by v každém případě obsahovat pouze elementární pravidla a poskytnout tak prodávajícím volnost pro uplatnění osobitých podmínek. Nezbytná bude veřejná kontrola celého procesu – proto by o základních principech rozpracování zákonem umožněného postupu měla rozhodovat pléna obecních zastupitelstev, reprezentace obcí jako suverénních vlastníků.
Citlivou otázkou bude vždy cena, za níž budou byty nabízeny, v kontextu finančních možností kupujících. Obce si nemohou dovolit požadovat ceny přemrštěné, zároveň však budou hledat v prodeji bytů i cesty k posílení rozpočtových zdrojů, přinejmenším na údržbu dosud neprivatizovaného bytového fondu. Kupujícím je třeba nabídnout různé formy finanční pomoci: stavební spoření, hypoteční úvěry, eventuálně režim postupného splácení. Mnohé z těchto nástrojů jsou dobře známy z vyspělých zemí a postačí je ve vhodné modifikaci převzít. Z hlediska finančních kapacit poptávkové strany bude velmi důležité, jaké parametry konkrétního postupu budou volit prodejci bytů. Masivní tlak na prodej by mohl ohrozit stabilitu vkladů a úvěrů, otálení však vede k prohlubujícím se deformacím v bydlení.
Při transformaci, resp. privatizaci bytového fondu by jistě nebylo správné jakkoli kvantifikovat žádoucí cílový stav z hlediska poměru mezi byty v nájmu či vlastnictví a pokoušet se do něj “vtlačit” reálné vlastnosti trhu. Nicméně i ve sféře bydlení se projevuje obecná povaha vlastnických poměrů. Nejlépe se o majetek stará soukromý vlastník, právo vlastnické je “nejčistším” druhem vztahu k majetku. Vedle přímých výhod vlastnictví bytu – neplacení nájmu, přímé rozhodování o použití investic apod. – nelze pominout výhody obecné. Vlastnit byt, popř. dům, znamená vlastnit jistotu, o níž nelze vlastníka za normálních okolností připravit. Byt je zároveň hodnotou, kterou přenecháváme svým dětem. Kontinuita vlastnictví obydlí jako jistoty je zvěcněním respektu k tradičním hodnotám, jež činí společenství lidí civilizací.

Návrat k ekonomii bydlení

Úspěch reformy v bydlení závisí na míře volnosti přirozených ekonomických kategorií a vztahů. Výchozím krokem je deregulace nájemného, základní ceny v nájemním bydlení. Dosavadní postup při uvolňování nájemného je pomalý a systémově neúplný. Vyhláška ministerstva financí č. 176/1993 Sb. o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu sice odstraňuje nejhlubší deformace ve způsobu výpočtu nájemného a umožňuje celkově čtyřicetiprocentní zvýšení nájmu k 1.1.1994, zásadní nápravu poměrů však zatím nepřináší.
Úplnou deregulaci umožňuje vyhláška pouze v případě nově postavených domů bez finanční účasti státu, v případě, kdy nájemcem není tuzemská právnická či fyzická osoba, a tehdy, sjednával-li se nájem s novým nájemcem v rodinném domě. Podle logiky “volný nájem tam, kde není finanční účast státu”, by však mělo být nájemné uvolněno i u bytů v domech, jejichž vlastnictví nikdy nepřešlo do rukou státu a tedy na nich rovněž neváznou žádné státní investice. Jiným problémem je např. možnost splácení některých druhů vybavení bytu formou pronájmu. Režim odpisů těchto zařízení je v některých případech zcela nevyhovující, příslušné pasáže je třeba podrobit revizi a zbavit je syndromu permanentního přenosu zastaralých modelů do řádově jiného pojetí.
Cíl je jednoznačný: volná “tvorba” cen i v oblasti bydlení při náležité sociální pomoci slabým. Dosavadní tempo deregulace je nedostatečné. Zvýšení nájemného jen o málo převyšuje celkovou míru inflace od doby počátku reformy. V průběhu roku 1994 je třeba připravit buď úplné uvolnění cen a s ním spojený přechod na smluvní vztahy, nebo takovou deregulaci, která umožní alespoň minimální míru zisku.
Oblast bydlení je rovněž významně ovlivňována daňovou soustavou státu. Bezprostřední vliv mají zejména daně z nemovitostí, ale i příjmové daně – při převodu nemovitosti, z příjmu z výběru nájemného. Daň, zaplacená prodejcem při převodu nemovitosti na jiného vlastníka, by neměla být demotivujícím prvkem při vstupu na trh nemovitostí, problematické je i její vyčlenění ze souboru nákladových položek při výpočtu daně z příjmu. Některé propočty ukazují, že např. při výstavbě nového domu s byty i nebytovými prostory s podnikatelským záměrem pozdějšího prodeje činí míra zisku (po započtení agregovaných nákladů včetně daňových) pouhá 2-3% na jeden rok investice kapitálu. Jistě nikterak atraktivní způsob investice, zvláště v porovnání s lukrativnějšími. K tomu je ovšem nutno připojit obvyklé administrativní a procedurální potíže, které je sice obtížné finančně ohodnotit, nicméně na trhu investic se bezprostředně promítají.

Pomoc pro domácnosti s nízkými příjmy a nemajetné domácnosti

Uvolnění nájemného je vpravdě pupeční šňůrou propojeno s přechodem na adresnou pomoc těm, jejichž příjmy či majetek neumožňují krýt postupné zvyšování nákladů na bydlení.
Systém cílených dotací slabých domácností se připravuje pro rok 1994. V jeho konkrétní podobě lze nalézt řadu problematických míst. Může být přijatelný jako přechodné řešení, jež pomůže překlenout dobu, během níž je nutno koncepčně vyřešit problémy, spojené s vyhledáváním správných adresátů pomoci a s technickou a administrativní schopností veřejné správy tento systém provozovat.
Připomeňme si z předchozích kapitol, že tento systém umožňuje přispívat pouze domácnostem s nízkými příjmy. Nehodnotí majetkové poměry domácností. Kromě toho se váže pouze na tempo zvyšování nájemného, nikoli na absolutní rozdíl mezi možnostmi úhrady nájmu vůči obecnému standardu a reálnou výší nájemného. V tomto smyslu jde o opatření transformační, nikoli standardní pomoc slabým v širší poloze. Vážnou otázkou je také to, zda se má
adresná pomoc poskytovat pouze vůči samotnému nájmu, nebo celkovým nákladům na bydlení.
Chybí ucelená obecná koncepce cílených dotací pro sociálně slabé domácnosti, kterou je třeba připravit co nejrychleji. Systém příspěvků na bydlení by měl splňovat následující požadavky:
1. Přispívat na bydlení těm domácnostem, které si nemohou dovolit ani platit požadované nájemné, ani řešit svoji bytovou situaci jinak.
2. Zohlednit i majetkové poměry těchto domácností, aby důvodem k pomoci nebyla pouze výše příjmu (podléhající mj. i častým změnám), zatímco celkové majetkové poměry by mohly umožnit jiné řešení. Jistě jde o velmi náročný a citlivý způsob, bez jeho použití je však systém adresný pouze neúplně.
3. Přispívat na širší okruh nákladů na bydlení, než pouze na tzv. hrubé (smluvní) nájemné. Tlak na rodinné rozpočty ze strany nezbytné liberalizace většiny cen v bydlení (vytápění, osvětlení, zásobování vodou, elektřinou apod.) tak či tak rozšiřuje okruh těch, kteří jsou příjemci obecných dávek sociální pomoci z hlediska výše životního minima. Příspěvek na bydlení, komponovaný na základě širšího okruhu dílčích nákladů, umožní přesnější identifikaci správných adresátů pomoci.
4. Odstranit možnost, aby příjemci pomoci byly i domácnosti, jejichž příjmy jsou dostatečné, bydlí však v bytech s extrémně nadprůměrným nájemným a těží tak pouze z rozdílu mezi obecným standardem a konkrétní výší nájmu. Určité řešení může spočívat ve stanovení pásem takového rozdílu, v nichž by se příspěvek postupně redukoval (podobně lze řešit i redukci příspěvku v různých pásmech majetkových poměrů podle bodu 1.).
5. Zajistit vazbu výše příspěvku na eventuální pohyb výše příjmů (motivační aspekt). Redukce příspěvku může mít relativně nižší tempo než růst příjmu.
Analýzy, publikované např. týmem Urban Research v rámci programu pomoci USAID, ukazují značnou flexibilitu zátěže, kterou představuje zvýšení nájmů v ČR. I při čtyřistaprocentním nárůstu nájemného oproti stavu v polovině roku 1992 by pouze 18% všech nájemníků muselo platit více než 20% svého příjmu na úhradu nájemného. Skok výše nájemného o 400% a posun na standard dvacetiprocentního podílu z příjmu slouží pouze pro ilustraci, v horizontu příštích let není jistě možné ani vhodné uvažovat o takovém růstu. Příklad nicméně ukazuje na značnou “