Tomáš Jelínek je ekonom působící v Kanceláři presidenta ČR.
Ondřej Schneider je poradcem ministra průmyslu a obchodu.

Únosnost, respektive spíše neúnosnost dalšího financování stávajících důchodových systémů se stává předmětem stále bouřlivější diskuse ekonomů, žurnalistů a v poslední době konečně i politiků. Konkrétní výsledky těchto diskusí však zatím nejsou nijak povzbudivé. Státní penzijní systémy konzumují stále větší část národního produktu ve všech rozvinutých zemích a jejich nepříznivý vliv na míru úspor a na nabídku práce je všeobecně uznávaný. Většina zemí se jen pomalu odhodlává k alespoň částečným reformám, které jsou ovšem politicky velmi nepopulární. Každý z nás přitom odvádí na důchodové “pojištění” v průměru téměř 40 tisíc korun ročně. Jsou tyto prostředky účelně využívány? Proč by zrovna důchody měly představovat nejvážnější hrozbu krachu státních financí v zemích OECD, jak varovala poslední studie této organizace vydaná v červnu letošního roku, a proč Světová banka považuje problém penzijních systémů za svoji prioritu?
Příčinou těchto obav je samozřejmě stávající způsob financování důchodů, tzv. průběžné financování důchodů. V tomto systému prostředky potřebné na vyplácení důchodů vlády získávají z daní, placených v současnosti zaměstnanými občany. Stát si nevytváří žádné finanční rezervy a budoucí důchodci tak nemají jinou záruku svých budoucích důchodů než schopnost a ochotu státu vybírat dostatečně vysoké daně i v budoucnosti. Systém průběžného financování perfektně funguje v situaci, kdy se zvyšuje objem zdanitelných výdělků rychleji než objem vyplácených důchodů. Tato podmínka však již není v současnosti v žádné z rozvinutých zemí (ani v České republice) splňována. Podíl důchodců na počtu obyvatel se všude prudce zvyšuje, protože se prodlužuje délka života a zároveň klesá počet narozených dětí. Stále se tak zvyšuje počet příjemců důchodů a snižuje počet plátců daní. Důsledkem jsou deficity státních rozpočtů a otevřené či skryté zadlužování států. Situace se navíc v blízké budoucnosti bude ještě zhoršovat, protože do důchodu budou odcházet silné poválečné ročníky.
Jak je na tom v tomto ohledu Česká republika? Demografické prognózy pro Českou republiku jsou všeobecně známé: očekávaná délka života se prodlužuje, počet nově narozených dětí se snižuje. Žijeme tedy déle, což je nepochybně pozitivní fakt. Tomuto faktu ale musíme přizpůsobit i naše chování a především systém zabezpečení na stáří a rozložení úspor a spotřeby během celého života. K řešení se nabízí několik variant. Ve všech jsou ve hře obrovské částky, ilustrující rozsah skrytého zadlužení státu, který svým občanům slibuje důchodové zabezpečení na stále vyšší úrovni, ale nevytváří si pro splnění těchto slibů žádné zdroje. Zmíníme zde velmi stručně tři varianty důchodové reformy a jejich dopady na státní finance. Jde o první nástin možného řešení, který by se mohl stát základem pro konkrétnější diskusi o budoucím směru českého důchodového systému.

Varianta “mrtvý brouk”

Zdánlivě nejjednodušší řešení problému rostoucích výdajů na důchody spočívá v zachování stávajícího systému a v ignorování problémů, které nás čekají (až) za několik let. V českých podmínkách to znamená zachovat stávající důchodové zákony, včetně pravidel pro odchod do důchodu. (Návrh sociální demokracie na vrácení věkové hranice zpět je natolik ekonomicky nezodpovědný a nedomyšlený, že o něm zde nebudeme uvažovat. Pokud by se ho však nakonec podařilo prosadit, bylo by nutné všechny naše odhady budoucích deficitů ještě podstatným způsobem zvýšit. Finanční kolaps důchodového systému by nastal ještě dříve.)
Abychom získali představu o rozsahu budoucích problémů důchodového systému, musíme provést odhady jeho vývoje alespoň na příštích dvacet let. Jaká bude tedy bilance současného českého důchodového systému v roce 2020, nezmění-li se podstatným způsobem pravidla jeho fungování? Po několika letech vyrovnaného “důchodového” rozpočtu se celý systém dostane do deficitu, který bude prudce narůstat. Například v roce 2000 se systém poprvé dostane do deficitu (ve výši pouhé jedné miliardy), v roce 2005 již bude nahromaděný dluh dosahovat téměř 40 miliard korun, v roce 2010 dosáhne 150 miliard. Pokud se posunování hranice pro věk odchodu do důchodu zastaví v roce 2007, jak je nyní plánováno, dojde poté k explozi nákladů na důchody a každoroční deficity důchodového systému budou dosahovat úrovně až 100 miliard korun. Celkový dluh penzijního systému by pak v roce 2020 dosahoval astronomické výše přibližně jednoho bilionu korun, což by odpovídalo zhruba jedné třetině hrubého domácího produktu v tomto roce (obr. č. 1).
Občas zmiňovanou alternativou řešení tohoto problému je další prodlužování věku pro odchod do důchodu tak, abychom všichni odcházeli do důchodu ve věku 67 let. Odhlédněme nyní od obrovských politických nákladů, které by si toto opatření vyžádalo, a podívejme se, vyřeší-li skutečně důchodový oříšek. Jak ukazuje i náš graf, ve skutečnosti by šlo pouze o snížení dluhu, v žádném případě o jeho eliminaci. Důchodový systém by i při tomto vyšším věku pro odchod do důchodu pokračoval v hromadění každoročních deficitů, které by se stabilizovaly na úrovni okolo 40 miliard korun. V roce 2020 by tak celkový dluh penzijního systému představoval více než 600 miliard korun. (Ministerstvo práce a sociálních věcí odhaduje, že na pokrytí tohoto dluhu by bylo potřeba převést do státního penzijního fondu v příštím roce 400 miliard korun, což je v poměru k HDP suma ještě podstatně vyšší.) Jen pro pořádek si připomeňme, že v té době bychom odcházeli do důchodu ve věku 67 let, což je o více než 10 let později v případě žen a o 7 let později v případě mužů. Nadále bychom platili důchodové “pojištění” ve výši 26% mzdy. Byli bychom tedy v podstatně složitější situaci než dnes, s dluhem dosahujícím přinejmenším 600 miliard korun, a přitom bychom stále byli “uvězněni” ve starém, neefektivním důchodovém systému se všemi jeho nevýhodami.

Reformní varianty

Alternativou k právě uvedené “nulové” variantě je reforma důchodového systému, spočívající v rychlém přechodu z průběžného financování na fondový systém. Tento přechod by se mohl uskutečnit v několika variantách. Obecně platí, že čím rychlejší by byl přechod, tím vyšší krátkodobé fiskální nároky by si varianta vyžádala. Rychlost provedení reformy však zvýrazňuje i dlouhodobě prospěšné aspekty reformy – vyšší důchody, vyšší míru úspor a rychlejší ekonomický růst. Je tedy třeba najít kompromis, který by byl únosný z fiskálního hlediska a který by přitom přinesl co nejrychleji očekávané ekonomické přínosy z reformy. V tomto článku specifikujeme pouze dvě krajní alternativy s vědomím toho, že kompromisní varianta může mít větší naději na úspěch. Je například možné spojit níže navrhovanou reformu se zvýšením věku nutného pro výplatu důchodu od státu, případně změnou valorizačního pravidla pro stávající důchody. Naším cílem však je upozornit na rozsah problému a naznačit možnost jeho plnohodnotného řešení.

Radikální reforma

Nejrychlejší varianta počítá s dokončením reformy během méně než dvaceti let. To zní jako dlouhá doba, musíme si však uvědomit, že průměrná doba pobírání důchodu se v ČR pro ženy pohybuje okolo dvaceti let. Žádnou reformu nejde proto provést během několika málo let. I v té nejradikálnější reformě musí samozřejmě platit, že stávající důchodci budou nadále pobírat důchody podle starých pravidel a jejich situace se tedy nijak nezmění. Jejich důchody by nadále byly financovány z daní, které by však rychle klesaly a po dvaceti letech by prakticky zmizely.
V této nejrychlejší variantě budeme vycházet z dnešní logiky státního důchodového systému, tj. zajištění určité úrovně příjmu pro období důchodu. Naším cílem je, aby provedená reforma zajistila i pro všechny následující ročníky nejméně takovou úroveň důchodů, jaká je dnes přiznávána při odchodu do důchodu, tj. zhruba 5.000 Kč měsíčně v dnešních cenách. Jak je možné tuto úroveň zaručit? V první řadě by nový fondový systém vycházel z povinného soukromého důchodového spoření. Takto vytvářené zdroje díky dlouhodobému zhodnocování pohodlně zajistí důchody mladším ročníkům: například pravidelné spoření po dobu patnácti let ve výši 20% (tedy nižší než dnešní povinné státní “pojištění”) průměrné mzdy zajistí doživotní důchod ve výši 5.700 Kč měsíčně (v dnešních cenách), po dvaceti letech spoření dosáhne důchod 9.400 Kč a po 25 letech již téměř 15.000 Kč. To vše při odchodu do důchodu podle dnešních pravidel – tj. v šedesáti letech pro muže a 54 až 57 letech pro ženy. Při pozdějším odchodu výše důchodu roste o cca 400 Kč měsíčně za každý odložený rok. Při těchto odhadech počítáme s poměrně konzervativním odhadem pětiprocentního reálného zhodnocování úspor penzijními fondy.
Pro ročníky, které mají do důchodu blíže, by bylo potřeba jejich úspory “doplnit” transferem ze strany státu ve formě obligace, jejíž splatnost by byla vázána na zákonem stanovený věk pro odchod do důchodu. Stát by tak sice nominálně prudce zvýšil svoje zadlužení, ale ve skutečnosti by jen číselně vyjádřil své existující závazky do budoucnosti. Provedené simulace ukazují, že převod majetku by dosahoval pro generaci dnešních šedesátníků, právě vstupujících do důchodu, 680 tisíc korun na osobu. Tento na první pohled obrovský majetek představuje kapitalizovanou pohledávku, kterou mají všichni čerství důchodci vůči státu. Vyjadřuje sumu, kterou stát “měl” našetřit, aby mohl vyplácet důchody podle svých závazků. Český penzijní systém je totiž svou povahou systémem s definovanými výplatami, kde vlastně uzavíráme se státem implicitní smlouvu o tom, kolik nám bude v budoucnosti vyplácet ve formě důchodů. Převedením na účet obyvatel u soukromého penzijního fondu by se tento státní závazek pouze zviditelnil. Pro důchodce by tak vznikl kapitál, který by bezpečně ufinancoval budoucí důchody ve výši okolo 5.000 Kč.
Pro mladší generace by ovšem postupně potřeba vládního transferu klesala, tak jak by rostly jejich soukromé úspory. Například pro ročník vstupující do důchodu pět let po zahájení reformy by již stačil transfer ve výši 430 tisíc korun, pro ročník o dalších pět let mladší by to bylo 175 tisíc a poslední ročník, vyžadující transfer ve výši 40 tisíc korun, by odcházel do důchodu 14 let po zahájení reformy, opět s důchodem 5.000 Kč v dnešních cenách.
Jaké by byly náklady takovéto radikální důchodové reformy? Na první pohled obrovské. Celková suma převedená na soukromé penzijní účty by dosáhla téměř 580 miliard korun, tj. zhruba jednu třetinu letošního hrubého národního produktu! Avšak dříve než reformu důchodového systému odmítneme jako absurdně nákladnou a neproveditelnou, měli bychom si uvědomit tři skutečnosti. Za prvé, z čistě finančního pohledu plyne, že nároky na státní rozpočet by se rozprostřely ve velmi dlouhém období zhruba čtyřiceti let. Každoroční výdaje (splátky vydaných obligací) by tedy dosahovaly jen zlomku oné obrovské sumy 580 miliard, jak ilustruje i druhý obrázek. Za druhé, část požadované částky by vláda mohla získat prodejem státního majetku. Privatizace by tak mohla získat další impuls. Podle různých odhadů zůstává v držení Fondu národního majetku stále ještě majetek v hodnotě 150 – 240 miliard korun, který by se mohl privatizovat. Stát kromě toho drží ve vlastnictví řadu společností, které by mohly mnohem efektivněji fungovat v soukromém vlastnictví. Jako nejvýraznější příklady lze uvést Českou poštu, České dráhy a České aerolinie. Podstatná část “dluhu” by tak vůbec nemusela vzniknout. Za třetí, musíme si uvědomit, že alternativy této radikální důchodové reformy jsou ještě nákladnější. Jak jsme uvedli výše, pouhé ignorování důchodového problému nám během dvou dekád přinese dluh ještě vyšší! Navíc úspěšné provedení radikální reformy by pomohlo urychlit ekonomický růst, čímž by se dále snížil poměr nákladů reformy k HDP.

Pomalejší alternativa reformy

Další variantou je o něco pomalejší přechod na fondový systém, doprovázený vydáním státních obligací pro všechny v současnosti zaměstnané občany. Tento přístup v podstatě odpovídá modelu chilské reformy. Rozdíl oproti první variantě spočívá především v odlišném pohledu na státní penzijní systém, který nyní považujeme za systém s definovanými příspěvky. To znamená, že budoucí důchody jsou odvozeny od velikosti pojistného zaplaceného v průběhu zaměstnání. Takovéto vypořádání se s účastníky současného důchodového systému se mnohým může zdát spravedlivější než způsob navržený v předchozí variantě radikální reformy. Přechodné období je zároveň v této variantě delší a rovněž množství vydaných obligací dosahuje většího objemu.
Pokud se rozhodneme vypočítat celkový objem závazků státu vůči dnešním zaměstnancům, musíme nejprve nalézt odpověď na otázku, kolik činí jejich dosavadní příspěvek do důchodového systému. Teprve až od roku 1993, kdy bylo zavedeno tzv. sociální pojištění, je velikost příspěvku dána zákonem. Dnes tedy zaměstnanci odvádějí 26% ze mzdového základu do státního důchodového systému. Avšak před rokem 1993 byly důchody vypláceny z celkových daní a občané nevěděli, jakou částí svého příjmu přispívají na důchody starších generací. Za předpokladu, že státní důchodový systém každoročně končil s vyrovnanou bilancí (tj. vyplacené důchody byly plně financovány z vybraných daní ze mzdy), můžeme odhadnout, kolik procent ze mzdy činil příspěvek do průběžně financovaného důchodového systému v jednotlivých letech. Toto procento vypočítáme jako podíl vyplacených důchodů k celkovým výdajům na mzdy. Zatímco v padesátých letech se pohyboval tento podíl kolem 10%, v osmdesátých letech již překročil hranici 20% a počátkem devadesátých let představoval příspěvek do důchodového systému asi 24% hrubé mzdy.
Jestliže chceme dále vyjádřit dnešní hodnotu příspěvků odvedených v minulosti do státního důchodového systému, nabízí se nám dvě metody. První je valorizace příspěvků podle nominálního růstu průměrných mezd, který v sobě odráží inflaci i růst ekonomiky. Druhou možností je počítat pouze s růstem cen. Podle našich výpočtů by pak občan, který například během posledních třiceti let v zaměstnání pobíral průměrnou mzdu, měl nárok na státní obligaci ve výši 580 tisíc Kč, pokud uvažujeme pouze reálnou hodnotu minulých příspěvků. Jestliže bychom valorizovali příspěvky podle růstu mezd, výše této obligace by dosáhla 665 tisíc Kč. Pokud bychom sečetli nominální hodnotu pohledávek všech dnešních zaměstnanců, jejich objem by dosáhl 2.420 miliard Kč respektive 2.790 miliard Kč v závislosti na použité valorizační metodě.
Avšak tato částka představuje pouze vnitřní dluh této alternativy důchodové reformy. Ve skutečnosti by však roční nároky na státní finance představovaly jen malou část této sumy, nutnou na splacení pohledávek lidí odcházejících do důchodu v daném roce. Například, pokud by reforma začala již v roce 1997, státní rozpočet by musel vynaložit na pokrytí prvních obligací 70 miliard Kč. Tato částka by v roce 2008 dosáhla 144 miliard Kč, pak by začala pomalu klesat a v roce 2020 by činila 131 miliard Kč. Zároveň by ale klesaly výdaje státního rozpočtu na důchody ve starém průběžném systému. Ty by od příštího roku, kdy by měly dosáhnout asi 150 miliard Kč, klesly na zhruba 110 miliard v roce 2008 a úplně by zmizely v roce 2019. Celkové výdaje by tak v této dražší variantě reformy byly srovnatelné s výdaji, které by nás čekaly v nereformovaném státním důchodovém systému (viz obr. č. 2).

Porovnání jednotlivých variant

Pro ilustraci toho, jak neefektivní je státní systém průběžného financování, stačí porovnat výši důchodů, kterou lze získat soukromým spořením a ve státním systému. Při stejně vysokých “úložkách” v obou systémech a při plném valorizování státního systému podle růstu mezd vyjde po dvaceti letech důchod ve státním systému na zhruba 14 tisíc, kdežto v soukromém fondovém systému při realistickém zúročení 5% ročně by důchod dosahoval již 19 tisíc korun. Jde tedy o více než třetinový rozdíl – a to jsme pominuli skutečnost, že státní systém by nemohl takto vysoké důchody vyplácet, aniž by se podstatně nezadlužil nebo nezpřísnil podmínky jejich poskytování!
Dalším příkladem neefektivnosti státního systému je porovnání výše státních obligací, potřebných ve dvou výše uvedených variantách. Vidíme, že zatímco pro dříve narozené se hodnota obligace prakticky neliší (680 tisíc vs. 665 tisíc), pro mladší ročníky současný důchodový systém vybírá podstatně vyšší částky, než jaké jsou potřeba na zajištění jejich důchodu. Tento rozdíl dosahuje například pro dnešní padesátníky zhruba 200 tisíc korun odvedených státu “navíc”. Pro dnešní třicetileté je to už více než 300 tisíc korun, které odvedli z jejich pohledu “zbytečně”, protože na jejich důchody by bohatě stačily budoucí odvody z mezd.
Obrázek č. 2 ilustruje celkové náklady českého důchodového systému do roku 2020 ve třech variantách. První je nereformovaný systém průběžného financování. Vidíme, že roční náklady prudce rostou z úrovně 150 miliard v roce 1997 až na zhruba 600 miliard v roce 2020. Druhá řada odpovídá radikální reformě popsané výše a poslední řada vyjadřuje pomalejší variantu reformy. Obě reformní varianty jsou tedy v prvních letech nákladnější než současný systém. Jejich nákladnost však začíná brzo klesat: radikální varianta se stává levnější než státní systém v roce 2004 a pomalejší v roce 2008. Rozdíly nákladů v dalších letech hovoří jednoznačně ve prospěch reformních alternativ.
Výsledkem zachovávání dnešního důchodového systému by tedy byl dluh nominálně vyšší než při provedení radikálnější reformy a přechodu na fondový systém. Navíc by zachování průběžného způsobu financování mělo celou řadu podstatných ekonomických (i politických) nevýhod. Důchodový systém by byl stále založen na neefektivním principu průběžného financování, dále by se zadlužoval, podléhal by politickým a lobbistickým tlakům, odrazoval by občany od soukromého spoření a v konečném důsledku by si vyžádal i podstatné zvýšení daňového zatížení.

Závěr

Pokusili jsme se velmi stručně ukázat na hlavní přednosti, ale i překážky reformy důchodového systému v České republice. Její dlouhodobé pozitivní důsledky dnes nezpochybňuje prakticky nikdo. Pro jednotlivé důchodce reforma může přinést vyšší důchody, vyšší nezávislost na státním systému a větší svobodu v rozhodování o době odchodu do důchodu. Pro ekonomiku jako celek by reforma přinesla podstatné zvýšení míry úspor a tedy i akceleraci investic, financovaných z domácích prostředků. To by mělo blahodárné účinky jak na dlouhodobý ekonomický růst, tak i na vnější rovnováhu ekonomiky, která by nemusela dovážet tolik kapitálu ze zahraničí a vyhnula by se tak propadu běžného účtu.
Reforma má ovšem své podstatné krátkodobé náklady. Jde především o ochotu začít okamžitě tvrdě pracovat na pravidlech reformy, na kultivaci kapitálových trhů a na přesvědčování všech obyvatel o výhodnosti předkládané reformy. To všechno může reformu učinit politicky nevděčnou, ale ekonomové musí již nyní hledat pozitivní řešení problému, jak zabezpečit jak slušné důchody pro budoucí generace důchodců, tak i odvrátit hluboké zadlužování státu a navíc přispět k dlouhodobému ekonomickému růstu.